СЭЗ:
зарубежный опыт
и отечественная практика
Е.В. САВИНА, главный специалист
управления законодательства по общим
вопросам развития экономики и экологии
Министерства юстиции Республики Беларусь
Е.И. КОВАЛЕНКО, ведущий специалист
управления законодательства об отраслях
экономики, бюджетно-финансовой и
налоговой системе Министерства юстиции
Республики Беларусь
Среди форм международного экономического сотрудничества,
которые ныне широко используются для развития отдельных регионов
стран, видное место занимают свободные экономические зоны (СЭЗ).
Законодательство, которое регулирует деятельность
хозяйствующих субъектов в СЭЗ в большинстве стран мира, включает:
- таможенное регулирование экспортно-импортных операций;
- налогообложение;
- лицензирование;
- визовое оформление;
- банковскую и страховую деятельность;
- имущественные и залоговые отношения;
- трудовые и социальные отношения;
- управление зоной;
- другие вопросы, имеющие специфическое отношение к
деятельности свободных экономических зон.
Эволюция СЭЗ идет постоянно и не осуществляется в жестких
однажды заданных рамках. Развитие идет от простого к сложному, от
дешевого, быстроокупаемого варианта к многоотраслевому и
капиталоемкому.
В современной мировой практике существует до 25
разновидностей свободных экономических зон, среди которых с
известной долей условности можно выделить таможенные зоны,
беспошлинные зоны, таможенные свободные зоны, свободные
экспортные зоны, свободные экспортно-производственные зоны,
свободные производственные зоны, зоны экономического
благоприятствования, зоны совместного предпринимательства, зоны
технико-экономического развития, научно-промышленные парки и др.
Все виды СЭЗ можно дифференцировать по таким критериям:
характеру деятельности или функциональному предназначению;
степени интегрированности в мировую и национальную экономику;
отраслевому признаку; характеру собственности.
Наибольшее число СЭЗ в виде зон свободной торговли
расположено в настоящее время в развитых странах. В одних только
Соединенных Штатах Америки льготными условиями зон свободной
торговли пользуются более 3 тыс. компаний*.
В соответствии с Киотской конвенцией 1973 г. под свободной
зоной понимается часть территории страны, на которой товары
рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами
национальной таможенной территории (принцип «таможенной
экстерриториальности») и поэтому не подвергаются обычному
таможенному контролю и налогообложению.
Согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь от 7 декабря
1998 г. «О свободных экономических зонах» свободная экономическая
зона - это часть территории Республики Беларусь с точно
определенными границами и специальным правовым режимом,
устанавливающим более благоприятные, чем обычные, условия
осуществления предпринимательской и иной хозяйственной
деятельности.
Республика Беларусь с ее выгодным экономико-географическим
и геополитическим положением, развитой производственной и
социальной зоной, наличием квалифицированных кадров располагает
благоприятными условиями для создания СЭЗ.
На сегодняшний день в республике действует 6 СЭЗ: «Брест»,
«Гомель-Ратон», «Минск», «Витебск», «Могилев» и «Гродноинвест»,
около 60 % организаций в которых являются коммерческими
организациями с иностранными инвестициями.
Основополагающим нормативным правовым актом,
устанавливающим порядок создания и функционирования свободных
экономических зон на территории республики, является Закон
Республики Беларусь «О свободных экономических зонах» (далее -
Закон).
Поскольку данный законодательный акт был принят в декабре
1998 г., то в настоящее время назрела острая необходимость его
комплексной и всесторонней переработки с учетом практики
существования СЭЗ и закрепления сложившихся правоотношений в
целях устранения существующих пробелов и противоречий отдельных
норм Закона положениям действующего законодательства.
Прежде всего сконцентрируем внимание на тех положениях
Закона, которые не согласуются с нормативными предписаниями
законодательных актов Республики Беларусь.
В соответствии с абзацем третьим ст. 21 Закона на
территории СЭЗ не допускаются принудительные национализация,
реквизиция либо аналогичные по своему действию меры, за
исключением временного прекращения вывоза инвестируемой
собственности с территории СЭЗ, до погашения инвестором
задолженности по обязательствам. В то же время согласно ч. второй
ст. 11 Инвестиционного кодекса Республики Беларусь национализация
или реквизиция инвестиций возможны, но лишь со своевременной и
полной компенсацией стоимости национализированного или
реквизированного инвестиционного имущества и других убытков,
причиняемых национализацией и реквизицией.
Частью второй ст. 14 Закона установлено, что положение о
фонде развития СЭЗ, определяющее источники формирования данного
фонда, направления его расходования, структуру и полномочия
совета фонда, согласовывается с Советом Министров Республики
Беларусь. Вместе с тем ни Законом Республики Беларусь от 10
января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики
Беларусь», ни Регламентом Совета Министров Республики Беларусь,
утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь
от 20 марта 2000 г. № 355, не предусмотрена процедура
согласования Советом Министров нормативных правовых актов. В то
же время в соответствии со ст. 17 Закона, Совет Министров в
пределах своих полномочий принимает нормативные правовые акты в
форме постановления, а принимаемые Советом Министров иные
нормативные правовые акты утверждаются постановлениями Совета
Министров Республики Беларусь.
Кроме того, Закон Республики Беларусь «О свободных
экономических зонах» содержит ряд пробелов, которые необходимо
урегулировать с учетом мнения администраций и резидентов СЭЗ. В
частности, данным законодательным актом не урегулированы вопросы,
касающиеся прекращения деятельности в качестве резидента СЭЗ.
Более того, Закон не содержит каких-либо нормативных предписаний,
позволяющих урегулировать данные вопросы в положениях о СЭЗ.
Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют правовые
основания для принятия администрацией СЭЗ решения о ликвидации
(прекращении деятельности) резидента СЭЗ, лишения статуса
резидента СЭЗ.
Необходимо также отметить, что отдельные нормы положений о
СЭЗ, утверждаемых Советом Министров Республики Беларусь, не
согласуются с правовыми предписаниями указанного Закона.
Так, в соответствии с ч. второй п. 12 Положения о свободной
экономической зоне «Могилев», утвержденного постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. № 445 (далее -
Положение о СЭЗ «Могилев»), ч. второй п. 13 Положения о свободной
экономической зоне «Гродноинвест», утвержденного постановлением
Совета Министров Республики Беларусь от 17 июня 2002 г. № 789
(далее - Положение о СЭЗ «Гродноинвест»), представительства и
филиалы нерезидентов указанных выше зон регистрируются
администрацией СЭЗ в общем порядке. Вместе с тем исходя из
нормативных предписаний ст. 6 Закона очевидно, что резидент
свободной экономической зоны - это зарегистрированное
администрацией свободной экономической зоны юридическое лицо или
индивидуальный предприниматель, а филиалы и представительства
исходя из предписаний п. 3 ст. 51 Гражданского кодекса Республики
Беларусь не являются юридическими лицами.
Часть вторая п. 22 Положения о СЭЗ «Могилев», ч. вторая п.
26 Положения о СЭЗ «Гродноинвест» устанавливают, что права и
льготы, предусмотренные специальным правовым режимом СЭЗ, не
распространяются на торговую, торгово-закупочную деятельность,
общественное питание. Вместе с тем Закон не содержит таких
изъятий из специального правового режима СЭЗ.
Требуется внесение соответствующих изменений в Закон также
в части используемых в нем понятий «предприятия», «субъекты
хозяйствования» с учетом терминологии Гражданского кодекса
Республики Беларусь.
Необходимо отметить, что Законом не предусматривается
принятие общего конкурсного порядка на право регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве
резидентов свободной экономической зоны.
Кроме того, в соответствии с ч. второй ст. 6 Закона порядок
регистрации резидентов СЭЗ (частью которого является проведение
конкурса на право регистрации в качестве резидента СЭЗ)
устанавливается положением о СЭЗ, утверждаемым Советом Министров
Республики Беларусь.
Вместе с тем Министерством экономики Республики Беларусь во
исполнение п. 2 протокола совещания у заместителя Премьер-
министра Республики Беларусь от 26 февраля 2002 г. № 39/8 был
разработан и в установленном порядке внесен в Совет Министров
Республики Беларусь проект постановления Совета Министров
Республики Беларусь «О положении по конкурсу на право регистрации
субъектов предпринимательской деятельности в качестве резидентов
свободных экономических зон Республики Беларусь»,
предусматривающий единый для всех СЭЗ порядок проведения
конкурсов на право регистрации в качестве резидента СЭЗ.
Обращаясь к мировому опыту функционирования свободных
экономических зон, можно отметить следующие расхождения с
соответствующей практикой, имеющей место в Республике Беларусь.
Китайская практика создания СЭЗ насчитывает около 20 лет. С
1980 г. в КНР создано 5 особых экономических районов. В 1984 г.
правительство Китая открыло для внешней торговли 14 городов, т.
е. все крупные портовые города страны. После 1991 г. решениями
Госсовета КНР статус открытых для внешнего мира получил и ряд
приграничных городов и административные центры
внутриконтинентальных провинций и автономных районов. В крупных и
средних городах страны было создано 13 беспошлинных зон, 32 зоны
технико-экономического освоения и 52 - освоения новых и высоких
технологий государственного значения. Однако все это было
достигнуто после ясно заявленной политической воли китайского
руководства, а также в результате выполнения огромной
строительной программы, связанной с необходимостью создания
практически на голом месте современнейшей инфраструктуры (дороги,
связь, жилье, офисы и т.д.)*. Причем необходимо особо отметить,
что на 80% затраты этого рода легли на китайскую сторону, а
иностранные инвесторы пришли практически на все готовое и
развернули свою производственную деятельность. Поэтому надежды
некоторых отечественных хозяйственников, что иностранцы горят
желанием приехать в нашу страну, чтобы обустроить нашу
неухоженную территорию, очень далеки от реальной мировой
практики.
Налоговые и иные льготы предоставляются в СЭЗ на территории
Республики Беларусь как иностранным, так и отечественным
инвесторам практически без каких-либо дифференциаций в сфере
деятельности. В то же время для национальных инвесторов многие,
особенно развивающиеся, страны устанавливают в СЭЗ различные
ограничения. Во многих странах разрешается вложить капитал только
при условии, что как минимум 90% объема произведенной продукции
будет экспортироваться. Условия и формы вложения капитала для
местных инвесторов в СЭЗ могут изменяться в зависимости от
изменения уровня ее развития, доли СЭЗ и т. п. Например, в самом
начале Южная Корея не разрешала своим предпринимателям вкладывать
инвестиции в СЭЗ, но со временем этот запрет был снят, и они
получили такую возможность**.
Общая отличительная черта СЭЗ во многих странах - полный
запрет или жесткая ограниченность для них на торговлю продукцией,
произведенной в зоне, на внутреннем рынке. Это касается даже
бракованной и излишней продукции. Например, на Тайване на
внутреннем рынке предприятия СЭЗ могут реализовать максимум 2%
своей продукции**. Поставка товаров на внутренний рынок из зоны
считается в таких странах импортом и осуществляется через
внешнеторговые предприятия, а значит, при этом требуется
соответствующее разрешение государственных органов.
В то же время в Беларуси до сих пор не определены
приоритетные направления развития СЭЗ. Согласно положениям о
свободных экономических зонах льготные валютный, налоговый и
таможенный режимы предусмотрены в отношении практически всех
видов деятельности, в том числе и тех, которые относительно
неплохо развиты в республике. К примеру, около 30% резидентов СЭЗ
"Брест" занимаются производством мебели, в то время как на
территории Брестской области имеется более 50 подобных
организаций, а с учетом индивидуальных предпринимателей их число
приближается к 200**. Подобная ситуация и по транспортным
услугам, а также некоторым видам производственной деятельности.
На сегодняшний момент большая часть продукции, работ,
услуг, произведенной либо оказанной резидентами СЭЗ (это более
60%), идет на внутренний рынок. Процент реализации на внутреннем
рынке значительно превышает поток на экспорт***. Учитывая то, что
действующей нормативной базой не закреплен механизм защиты
внутреннего рынка, складывается реальная угроза создания на
территории СЭЗ конкурентов отечественным товаропроизводителям за
счет полученных резидентами зон льгот, что не соответствует сути
создания свободных экономических зон и является недопустимым.
Неразрывно со всем вышеперечисленным связана проблема
регистрации в качестве резидента коммерческих организаций без
иностранных инвестиций. Данное положение, заложенное в
нормативных правовых актах, регулирующих функционирование
белорусских СЭЗ, противоречит самим целям создания СЭЗ
(привлечение в страну иностранных инвестиций) и может иметь
негативные последствия.
Обобщенный анализ по всем белорусским СЭЗ показал, что
только налоговых платежей их резиденты стали уплачивать в 2 - 5
раз меньше, однако при этом объемы их деятельности увеличились
незначительно. Таким образом, бюджет недополучил несколько
миллиардов рублей [2]. Происходит простой переток капитала внутри
страны, который не дает реальной и эффективной отдачи для
народного хозяйства.
Как свидетельствует опыт создания и функционирования СЭЗ в
России, привлечение инвестиций при наличии широких и неконкретных
целей может привести к незначительному реальному эффекту, а урон
в части потерь бюджета и подрыва национального таможенного,
налогового и валютного законодательства будет невосполнимым.
Что касается организаций - резидентов Республики Беларусь,
то, исходя из интересов государства, более целесообразным
является предоставление им льгот при производстве
высокотехнологичной продукции.
Открытие СЭЗ создает альтернативу утечке отечественного
капитала в подобные зоны за границей, в нашем случае - в Россию,
Польшу, прибалтийские государства и многочисленные оффшорные
компании. Однако существующий уровень налогообложения в СЭЗ
республики еще слишком высок в условиях конкурентного
превосходства стран-соседей и их СЭЗ. Так, например, в Лиепайской
СЭЗ (Латвия) предпринимательские общества освобождены от уплаты
акцизного налога и НДС. В российских зонах ставка налога на
прибыль почти в 3,5 раза меньше общеустановленной***.
Для того чтобы успешно конкурировать с другими свободными
экономическими зонами, необходимо постоянное совершенствование
инвестиционной привлекательности своих СЭЗ, а для этого необходим
постоянный опрос самих резидентов СЭЗ о том, каким они видят
решение данной проблемы.
Для дальнейшего развития СЭЗ в Беларуси необходимо
использовать мировой опыт создания таких зон. Для этого нужно
разработать эффективную программу организации СЭЗ и условий ее
функционирования (таможенные и прочие льготы), обеспечить
страхование иностранных инвестиций. Успех развития свободных
экономических зон в стране будет зависеть также от стабильности
национального законодательства в области СЭЗ, поддержки идеи
создания СЭЗ со стороны государства.
_____________________________
* Савин В.А. О свободных экономических зонах // Менеджмент
в России и за рубежом. 1999, № 6.
** Славников Д. Проблемы налогообложения в белорусских СЭЗ
и возможные пути их решения // DE JURE. 2000. № 30.
*** Славников Д.В. Льготное налогообложение в свободных
экономических зонах как фактор повышения инвестиционной
привлекательности Республики Беларусь // Актуальные проблемы
экономики на рубеже веков: состояние и перспективы: Тез. докл.
Респ. науч.-практ. конф., Минск, 25 - 26 апреля 2000 г. Мн.,
2000. 440 с.
29.07.2002 г.
Право Беларуси, 2002 г., № 3, с.77
