ОРДЕР НА КВАРТИРУ: ПЕРЕЖИТОК
ПРОШЛОГО ИЛИ НЕОБХОДИМОЕ НАСТОЯЩЕЕ?
Е.М. ШУПЕГИНА, главный специалист
экспертно-правового управления
Секретариата Конституционного
Суда Республики Беларусь
Жилищный кодекс Республики Беларусь, вступивший в силу с 1
июля 1999 г., не предусматривает необходимость получения ордера на
квартиру, как это было закреплено в ранее действовавшем Жилищном
кодексе. В то же время до сих пор продолжают действовать отдельные
принятые до 1999 г. подзаконные нормативные акты, связывающие
решение тех или иных вопросов с ордером.
В частности, это касается решения Минского городского
исполнительного комитета от 16 июня 1997 г. № 537 «О порядке
кредитования и заселения квартир, построенных гражданами с
привлечением льготных банковских кредитов и использованием субсидий
на строительство жилья» с изменениями и дополнениями от 13 августа
1999 г. (далее - решение № 537) по вопросам заселения квартир,
построенных с использованием средств государственной поддержки, и
оформления их в собственность. В связи с этим на практике нет
единообразия в решении тех вопросов, рассмотрение которых ранее
осуществлялось с учетом ордера. Применение при этом отдельными
государственными органами требования о получении ордера на квартиру,
по мнению граждан, является незаконным, поскольку в Жилищном кодексе
такое требование отсутствует.
Так, в суде Фрунзенского района г. Минска в декабре 2000 г.
рассматривался спор по иску жилищно-строительного кооператива к
гражданину К. о его выселении в связи с исключением его в 1999 г.
из кооператива. Удовлетворяя требование истца, суд исходил из того,
что, несмотря на принятое администрацией и профсоюзным комитетом
предприятия, при котором был создан кооператив, решение о
предоставлении К. квартиры и утверждение этого решения Фрунзенским
районным исполнительным комитетом, ордер на заселение этой квартиры
гражданину выдан не был. В связи с этим судом сделан вывод о том,
что К. самоуправно занял квартиру. Главным доводом, приводимым К. в
жалобах в обоснование незаконности и необоснованности, по его
мнению, судебного решения, было то, что на момент рассмотрения спора
в суде в Жилищном кодексе не было требования о заселении
кооперативной квартиры на основании ордера.
Следующий пример подтверждает несогласие граждан с применением
требования о получении ордера для оформления права собственности на
построенную квартиру. Семья В. из 4 человек построила квартиру в
порядке долевого участия с использованием одноразовой безвозмездной
субсидии. После ввода дома в эксплуатацию супруги развелись, и муж
отказывается вселяться в квартиру. Поскольку состав семьи, на
которую была выделена субсидия, изменился, администрация района,
предоставившая субсидию, не выдает ордер. Это в свою очередь
препятствует регистрации в Бюро регистрации и технической
инвентаризации права собственности супруги на построенную квартиру.
Действия государственных органов в данном случае обусловлены
следующим.
Согласно п. 2 решения № 537 заселение квартир, построенных
гражданами с привлечением банковских льготных кредитов и одноразовых
безвозмездных субсидий на жилищное строительство, осуществляется на
основании ордеров, выдаваемых администрациями районов по месту
нахождения на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Регистрация права собственности на такие квартиры производится при
предъявлении ордеров на жилые помещения (подп. 5.1 п. 5). Районные
администрации, производившие начисление субсидий и формирование
списков на получение льготных банковских кредитов гражданам,
построившим жилые помещения по долевому участию в УКСе
Мингорисполкома, а также через ЖСК, КИЗ и другие организации, выдают
в установленном порядке ордера на указанные жилые помещения на
состав семьи, который учитывался при начислении субсидии и выделении
льготного банковского кредита (ч. первая п. 3).
Поскольку действующим Жилищным кодексом выдача ордера на жилые
помещения не предусмотрена, решение Мингорисполкома № 537 в части,
предусматривающей необходимость получения ордеров на квартиры,
построенные с привлечением банковского льготного кредита и
одноразовой безвозмездной субсидии, а также возможности регистрации
права собственности на указанные квартиры при предъявлении ордеров
на жилые помещения, граждане считают незаконным.
Попробуем разобраться, действительно ли незаконны приведенные
требования Мингорисполкома или, может быть, законодатель поспешил,
приняв решение об изъятии ордера из оборота.
Приведенное решение Мингорисполкома было принято в то время,
когда еще действовал Жилищный кодекс от 22 декабря 1983 г.,
введенный в действие с 1 апреля 1984 г. (далее - ЖК 1983 г.).
В соответствии со ст. 10 ЖК 1983 г. граждане имели право на
получение в установленном порядке жилого помещения в домах
государственного или общественного жилищного фонда либо в домах
жилищно-строительных кооперативов. Такие жилые помещения
предоставлялись в бессрочное пользование либо исполнительными
комитетами (в домах жилищного фонда местных Советов), либо
предприятиями, учреждениями, организациями, где работали граждане.
В случае улучшения жилищных условий по месту работы
предоставление жилья также не обходилось без участия
соответствующего исполнительного комитета. Так, в зависимости от
того, к какому жилищному фонду относилось предоставляемое жилое
помещение и за счет каких средств оно было построено, совместное
решение администрации и профсоюзного комитета о предоставлении жилья
либо утверждалось исполнительным комитетом (дома ведомственного
жилищного фонда), либо о таком решении впоследствии исполком должен
был быть поставлен в известность (жилые помещения в домах
ведомственного жилищного фонда, построенных за счет собственных
средств предприятий, организаций, таких, как средства фонда
социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, фонда
ширпотреба, и других средств предприятия, которые в соответствии с
законодательством могли направляться на жилищное строительство, в
других случаях, предусмотренных Советом Министров СССР, а также
жилые помещения в домах общественного жилищного фонда).
Жилая площадь в домах, построенных с привлечением в порядке
долевого участия средств предприятий, учреждений, организаций,
распределялась для заселения между участниками строительства
пропорционально переданным ими средствам (ч. первая ст. 28 ЖК
1983 г.). Предоставление жилых помещений в домах, построенных с
трудовым участием рабочих и служащих и членов их семей,
осуществлялось в соответствии с договором, заключаемым
администрацией предприятия, учреждения, организации с участниками
строительства (абз. первый п. 51 Правил учета граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в
Белорусской ССР, утвержденных постановлением Совета Министров БССР и
Белсовпрофа от 25 апреля 1984 г. № 135; далее - Правила 1984 г.).
Участие исполнительных комитетов в принятии решения о предоставлении
жилых помещений, построенных таким образом, в законодательстве не
предусматривалось.
С учетом того, что на исполнительные и распорядительные органы
ЖК 1983 г. непосредственно возложил обязанность осуществлять
контроль за деятельностью жилищно-строительных кооперативов (п. 7
ст. 18, п. 8 ст. 19, п. 6 ст. 20, ст. 133), включающий в том числе
право отменять противоречившие законодательству решения общего
собрания или правления жилищно-строительного кооператива, решение
общего собрания членов жилищно-строительного кооператива о
предоставлении квартиры лицу, принятому в члены кооператива,
утверждалось соответствующим исполнительным комитетом (ст. 135).
Однако независимо от того, в каком жилищном фонде и кем
предоставлялось жилое помещение, в том числе и в доме жилищно-
строительного кооператива, а также при предоставлении служебного
жилого помещения и жилого помещения в общежитии, единственным
основанием для вселения в предоставленное жилое помещение был ордер,
выдаваемый исполнительным комитетом соответствующего Совета народных
депутатов (ч. первая ст. 57, ч. четвертая ст. 120, ч. третья
ст. 126, ч. вторая ст. 135 ЖК 1983 г.). Ордер выдавался на основании
решения о предоставлении жилого помещения тем исполнительным
комитетом, который принимал данное решение, а при улучшении жилищных
условий по месту работы - исполнительным комитетом того Совета
народных депутатов, на территории которого находилось предприятие,
учреждение, организация.
Ордер выполнял следующие функции.
1. Согласно ст. 31 ЖК 1983 г. государственный контроль за
использованием и сохранностью жилищного фонда осуществлялся Советами
народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами,
а также специально уполномоченными на то государственными органами в
порядке, установленном законодательством. Такой контроль имел своей
задачей обеспечить соблюдение всеми министерствами, государственными
комитетами, ведомствами, государственными, кооперативными и другими
общественными предприятиями, учреждениями, организациями, жилищно-
строительными кооперативами, должностными лицами и гражданами
порядка распределения жилой площади и предоставления гражданам жилых
помещений, правил пользования жилищным фондом и содержания его в
технически исправном состоянии (ст. 30 ЖК 1983 г.).
Выдача ордера на жилое помещение выступала в качестве одного
из средств такого контроля, т.е. контроля за порядком распределения
жилой площади и предоставления гражданам жилых помещений, за
соблюдением при этом законодательства. Выдавая ордер, в частности,
на жилое помещение в доме ЖСК, исполком вправе и должен был
проверить, включен ли был гражданин в списки членов ЖСК,
утвержденные при организации кооператива, предоставлялось ли члену
кооператива то помещение, которое было предусмотрено решением общего
собрания членов кооператива, были ли соблюдены иные требования
законодательства. Если член кооператива при вступлении в кооператив
не нарушал требований законодательства и устава кооператива,
исполком не вправе был отказать ему в выдаче ордера.
2. Ордер выступал в качестве средства контроля за тем,
состояли ли граждане, улучшившие жилищные условия, и члены их семей
на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.
3. Ордер способствовал также осуществлению контроля за
соблюдением гражданами, улучшавшими жилищные условия, требования
законодательства об освобождении ранее занимаемых по договору найма
жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда
либо об отчуждении жилых домов, находившихся в собственности таких
граждан, и о переселении в новое жилье.
Так, в соответствии с ч. второй ст. 11 ЖК 1983 г. жилые дома
и жилые помещения не могли использоваться гражданами в целях личной
наживы, извлечения нетрудовых доходов и в других корыстных целях, а
также в ущерб интересам общества. В связи с этим законодательством
устанавливались различные ограничения прав граждан для создания
условий, не позволявших им нарушать приведенное требование Жилищного
кодекса. Так, согласно Гражданскому кодексу Белорусской ССР от 11
июня 1964 г. до внесения в него изменений и дополнений в 1994 г.
(далее - ГК 1964 г.) в личной собственности гражданина мог
находиться один жилой дом (или часть его); в многоквартирном доме
жилищно-строительного кооператива индивидуальных застройщиков
совместно проживавшие супруги и их несовершеннолетние дети могли
иметь только одну квартиру (ч. первая и третья ст. 100); предельный
размер жилого дома (или части его), который мог находиться в личной
собственности гражданина, у совместно проживавших супругов и их
несовершеннолетних детей, не должен был превышать 130 кв. метров
общей площади, а размер квартиры в построенном гражданами
многоквартирном доме - 60 кв. метров жилой площади (ч. первая ст.
101).
С учетом этого, если гражданину, имевшему в личной
собственности жилой дом (часть дома), предоставлялось жилое
помещение в доме государственного или общественного жилищного фонда
либо в доме, принадлежавшем жилищно-строительному кооперативу,
гражданин обязан был произвести его отчуждение в установленном
порядке (ст. 103 ГК 1964 г., ч. вторая ст. 33, ч. третья ст. 135 ЖК
1983 г.).
При улучшении жилищных условий жилое помещение, занимаемое по
договору найма в домах государственного и общественного жилищного
фонда либо в доме жилищно-строительного кооператива, также не должно
было оставаться в пользовании граждан, улучшивших условия. Такое
жилое помещение, если в нем не оставались проживать члены семьи
гражданина, должно было быть сдано жилищно-эксплуатационной
организации или жилищно-строительному (жилищному) кооперативу (ч.
вторая ст. 33 ЖК 1983 г., п. 55, 59, 61 Правил 1984 г., п. 39, 40
Примерного устава жилищно-строительного кооператива, утвержденного
постановлением Совета Министров БССР от 15 ноября 1984 г. № 400,
далее - Примерный устав ЖСК).
Кроме того, у граждан, улучшавших жилищные условия, была
обязанность переселиться в новое жилое помещение (п. 59, 61 Правил
1984 г., п. 39, 40 Примерного устава ЖСК).
В целях выполнения гражданами указанных требований
законодательства при вступлении в жилищно-строительный кооператив
гражданин представлял обязательство освободить занимаемое жилое
помещение и переселиться в предоставляемую квартиру. Обязательство
подписывалось всеми совершеннолетними членами семьи, переселяющимися
вместе с членом кооператива, и заверялось жилищно-эксплуатационной
организацией (правлением кооператива), осуществлявшей эксплуатацию
дома, из которого переселялись указанные граждане. В случае
переселения в предоставляемую квартиру всей семьи члена кооператива
представлялась также справка жилищно-эксплуатационной организации (а
при ее отсутствии - соответствующего предприятия, учреждения,
организации) или правления кооператива о том, что жилое помещение
было сдано в исправном состоянии, либо о том, что стоимость ремонта
этого помещения была уплачена. Обязательства направлялись в
соответствующий исполнительный комитет одновременно с решением
общего собрания членов кооператива (собрания уполномоченных) о
приеме гражданина в кооператив либо о предоставлении члену
кооператива квартиры (п. 39 Примерного устава ЖСК).
Такое обязательство (переселиться в предоставленное жилое
помещение) должно было быть представлено и при получении ордера на
квартиру, в том числе и при улучшении жилищных условий по договору
найма в домах государственного или общественного жилищного фонда.
После получения ордера на жилое помещение граждане обязаны были
немедленно освободить занимаемое жилое помещение в доме
государственного или общественного жилищного фонда либо в доме,
принадлежавшем жилищно-строительному (жилищному) кооперативу. При
отказе граждане, указанные в ордере, в судебном порядке переселялись
в предоставленное жилое помещение, если они давали письменное
обязательство о переселении либо когда по обстоятельствам дела судом
бесспорно устанавливалось, что эти граждане выразили согласие на
переселение (п. 59, 61 Правил 1984 г.).
Обязанность освободить жилое помещение и переселиться в новое
возникала именно в момент получения ордера и именно тем составом
семьи, который был в этот ордер включен. Если же состав семьи,
улучшавшей жилищные условия, изменялся до получения ордера на
квартиру, то в установленном порядке рассматривался вопрос о том,
отвечала ли по-прежнему предоставляемая квартира установленным
требованиям (в жилищно-строительных кооперативах квартира
предоставлялась в соответствии с количеством членов семьи и суммой
паевого взноса в размере от 8 до 15 кв. метров жилой площади на
одного человека и другими требованиями). Если она переставала
отвечать этим требованиям, то члену кооператива предоставлялась в
установленном порядке другая квартира в доме данного кооператива,
соответствовавшая новому составу семьи. Предоставление другой
квартиры, если это влекло увеличение размера паевых взносов члена
кооператива, допускалось только с его согласия. При невозможности
предоставления другой квартиры члену кооператива предоставлялась
ранее выделенная квартира либо по его желанию обеспечивалась
возможность вступить вне очереди в другой кооператив (п. 38
Примерного устава ЖСК). При этом от члена кооператива истребовалось
повторное обязательство об освобождении занимаемой квартиры и
переселении в новую.
Для сравнения: в России Примерные правила учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых
помещений в РСФСР, утвержденные постановлением Совета Министров
РСФСР от 31 июля 1984 г., прямо предусматривали, что несоответствие
фактического состава семьи указанному в решении о предоставлении
жилого помещения являлось основанием приостановления выдачи ордера
(п. 50).
С момента получения ордера возникало право пользования на
квартиру в домах:
1) государственного и общественного жилищного фонда.
На основании ордера на жилое помещение в домах
государственного и общественного жилищного фонда между наймодателем
- жилищно-эксплуатационной организацией (а при отсутствии -
соответствующим предприятием, учреждением, организацией) и
нанимателем-гражданином, на имя которого был выдан ордер, заключался
договор найма (ч. первая ст. 61 ЖК 1983 г.).
На протяжении долгого времени юристы дискутировали о
соотношении, значимости и роли договора найма и ордера на жилое
помещение в возникновении и формировании содержания правоотношения
по использованию жилищ. Еще в 1940 г. С.И. Аскназий предложил
концепцию, суть которой сводилась к тому, что жилищное
правоотношение, содержанием которого являются взаимные права и
обязанности нанимателя и наймодателя, возникает на основании
административного акта жилищных органов - ордера. Договор, по его
мнению, лишь оформляет уже возникшее у гражданина право на жилое
помещение. С критикой изложенной концепции выступил С.Н. Братусь,
утверждавший, что ордер дает нанимателю только право требовать
заключения договора жилищного найма, который и является тем
правообразующим фактом, в результате которого возникает жилищное
правоотношение. Позднее к его мнению присоединился ряд ученых
(М. Нечецкий, Р.О. Халфина).
В 1956 г. С.И. Аскназий изменил свою позицию и предложил новую
концепцию, согласно которой основанием возникновения двусторонне
обязательственного отношения между сторонами должно быть признано
сочетание административного акта жилищных органов с заключенным на
его основе договором жилищного найма. Идея С.И. Аскназия, что
основанием возникновения права пользования жилым помещением является
сложный юридический состав, получила дальнейшее развитие. При этом
договор найма жилого помещения исследователи включали в данный
состав на равных правах или почти на равных с остальными
юридическими фактами. Некоторые ученые высказывались о
второстепенном значении договора (Ю.Г. Басин) или же вообще отрицали
за договором значение правообразующего факта (А.А. Пушкин, Е.В.
Богданов).
Одни ученые представляли право пользования жилым помещением в
качестве вещного права, возникающего в силу ордера, договор же
найма, по их мнению, следовало сохранить лишь для предоставления
жилья во временное пользование в домах собственников, членов ЖСК и
т.д. (А.А Пушкин, Е.В. Богданов); В.Ф. Чигир в свою очередь
утверждал, что жилищные правоотношения - это относительные
имущественные правоотношения, где стороны выступают друг перед
другом как кредиторы и должникт*.
Различные точки зрения по данному вопросу были обусловлены
прежде всего тем, что в самом советском законодательстве не было
единого подхода к его решению.
Так, согласно ст. 286 Гражданского кодекса Белорусской ССР в
редакции Закона от 11 июня 1964 г. по договору найма жилого
помещения наймодатель был обязан предоставить нанимателю за плату
жилое помещение для проживания в нем. Управление домом обязано было
заключить с гражданином, на имя которого был выдан ордер, письменный
договор найма указанного в ордере помещения. В связи с этим не
случайно определенное место в системе юридических фактов, являвшихся
основанием возникновения права пользования конкретным жилым
помещением, занимал договор, ведь помещение предоставлялось
гражданам в пользование именно по договору найма.
ЖК 1983 г. уже не позволял сделать такой вывод. Так, в нем
предусматривалось лишь то, что в договоре найма определялись права и
обязанности сторон по пользованию жилыми помещениями, а также то,
что в соответствии с договором найма жилого помещения и правилами
пользования жилыми помещениями осуществлялось пользование жилыми
помещениями в домах государственного и общественного жилищного фонда
(ч. первая ст. 60, ч. вторая ст. 61). Анализ законодательства и
практики его применения позволял сделать вывод о приоритетном
значении ордера и формальном характере договора. Как ранее уже
отмечалось, ордер являлся единственным основанием для вселения в
жилое помещение; договор заключался только на основании ордера, и,
если впоследствии ордер признавался недействительным, автоматически
недействительным признавался и договор найма. Если вселение
происходило по решению администрации и профсоюзного органа
предприятия без выдачи ордера, а вселившийся гражданин впоследствии
заключал договор найма, такой договор признавался в судебном порядке
недействительным и по общему правилу граждане выселялись без
предоставления другого жилого помещения. Если ситуация «договор без
ордера» решалась просто: нет ордера - нет и договора, то последствия
противоположной ситуации «ордер без договора» законодательством
определены не были. Бездоговорное пользование помещением не
относилось к числу оснований, допускавших выселение. Следовательно,
на практике гражданин, вселившийся на основании ордера, вправе был
проживать в жилище, т.е. пользоваться им.
Таким образом, согласно ЖК 1983 г. для возникновения права
пользования жилым помещением в домах государственного и
общественного жилищного фонда достаточно было получения ордера. В
соответствии с договором найма осуществлялось само пользование
жилищем;
2) жилищно-строительных кооперативов.
Дискуссионным был и вопрос о том, какой именно юридический
факт являлся основанием возникновения отношений по пользованию
кооперативным жилым помещением. Ш.Д. Чиквашвили высказывал мнение,
что для возникновения права пользования кооперативным помещением
необходима совокупность двух юридических фактов: членства в
кооперативе и решения общего собрания членов кооператива о
закреплении за пайщиком конкретного жилого помещения. Ю.Г. Басин
помимо названных фактов включал в юридический состав еще и третий -
фактическое занятие квартиры. В.Ф. Чигир в данный состав включал
четыре юридических факта: членство в кооперативе; решение общего
собрания о закреплении за пайщиком жилого помещения; выдача ордера и
занятие квартиры. Г.С. Дробязко доказывал, что в данный состав
должно было войти еще и утверждение решения общего собрания членов
кооператива исполкомом. И.С. Гуревич считал, что фактический состав
возникновения жилищного правоотношения в кооперативе это - членство
в кооперативе и выдача ордера на занятие жилого помещения**.
Согласно ЖК 1983 г. и действовавшему в то время
законодательству право пользования кооперативной квартирой возникало
на основании членства в кооперативе, принятого общим собранием
членов кооператива решения о предоставлении квартиры члену
кооператива, утвержденного соответствующим исполкомом, а также
ордера с момента получения последнего.
В начале 90-х годов был взят курс на построение рыночной
экономики, в том числе и рынка жилья. Важность формирования
жилищного рынка для решения жилищного вопроса подчеркивалась уже в
Указе Президента СССР от 19 мая 1990 г. «О новых подходах к решению
жилищной проблемы в стране и мерах по их практической реализации».
Сущность процесса перехода к рынку жилья по данному Указу
заключалась в том, что государство обязывалось помогать лишь
некоторым категориям граждан: инвалидам; ветеранам войны и труда;
семьям лиц, погибших при исполнении государственных обязанностей;
семьям военнослужащих и лиц, демобилизованных из Вооруженных Сил в
связи с их сокращением, и т.д. Всем остальным предлагалось улучшать
жилищные условия своими силами и средствами.
В Республике Беларусь примерно с середины 90-х годов в
качестве основного стал применяться принцип улучшения жилищных
условий за счет собственных средств, а при соблюдении ряда условий -
и с использованием государственной поддержки в виде одноразовых
безвозмездных субсидий и льготных кредитов на строительство либо
покупку жилья. При этом право на бесплатное государственное жилье
устанавливалось лишь за отдельными категориями граждан.
В связи с происходящими изменениями в сфере удовлетворения
жилищных потребностей населения стал возникать вопрос о роли
государства в этой сфере. Несомненным было то, что необходимость в
повсеместном контроле государства за процессами обеспечения граждан
жильем исчезла. Стало нелогичным, в частности, предоставление ордера
(средство контроля) на жилое помещение в тех случаях, когда жилищные
условия улучшались полностью за счет собственных средств граждан.
Однако при предоставлении государством помощи на строительство жилья
необходимость в контроле оставалась. В связи с этим, а также с
учетом того, что ЖК 1983 г.продолжал действовать, принятие в
1997 г.Мингорисполкомом решения № 537, предусматривающего заселение
квартир, построенных с привлечением льготных кредитов и
безвозмездных субсидий, на основании ордеров, представляется
обоснованным и законным.
Новый Жилищный кодекс, вступивший в силу с 1 июля 1999 г.
(далее - ЖК), закрепил сложившуюся практику следующим образом.
Прежде всего коренным образом изменилась роль исполнительных и
распорядительных органов в обеспечении граждан жильем. Так,
бесплатное государственное жилье (жилые помещения социального
пользования) предоставляется только малообеспеченным
нетрудоспособным гражданам. В основном жилищные условия улучшаются
путем строительства (реконструкции) или приобретения жилых помещений
за счет собственных средств, а при соблюдении ряда установленных
законодательством требований (малообеспеченность, состояние на учете
нуждающихся в улучшении жилищных условий и др.) - и с использованием
различных форм государственной поддержки.
В связи с этим к компетенции соответствующих исполнительных и
распорядительных органов относятся такие функции, как предоставление
жилых помещений социального пользования, принятие мер по созданию
организаций граждан-застройщиков, осуществляющих жилищное
строительство, обеспечение условий для строительства жилых помещений
частного жилищного фонда и др. (ст. 21 ЖК). Государственный контроль
за использованием и обеспечением сохранности жилищного фонда,
который также относится к компетенции исполнительных и
распорядительных органов, в отличие от содержания этой функции
согласно ранее приведенной ст. 30 ЖК 1983 г., в соответствии со ст.
24 ЖК не направлен в настоящее время на обеспечение порядка
распределения жилой площади и предоставления жилых помещений, а лишь
на обеспечение соблюдения правил пользования жилыми помещениями и
содержания их в технически исправном состоянии.
Особенностью ЖК является также то, что независимо от способа
улучшения жилищных условий получения ордера на квартиру в настоящее
время не требуется.
При улучшении жилищных условий в домах государственного и
общественного жилищного фонда основанием для вселения и пользования
жилым помещением, предоставленным гражданам бесплатно, является
договор найма (ст. 26, 27, ч. первая ст. 80 ЖК, п. 10 Положения о
порядке и условиях предоставления жилых помещений социального
пользования, утвержденного постановлением Совета Министров
Республики Беларусь от 8 сентября 1999 г. № 1398). Именно по
договору найма одна сторона (наймодатель) обязуется предоставить
другой стороне (нанимателю) жилое помещение во владение и
пользование за плату (ч. первая ст. 27 ЖК).
Договор найма жилого помещения должен быть заключен в
письменной форме (ч. вторая ст. 27 ЖК) и зарегистрирован в
соответствующем органе регистрации. Именно с момента регистрации
указанный договор вступает в силу.
По действующему законодательству договор найма является
основанием для вселения и возникновения права пользования на
следующие категории безвозмездно предоставляемого в пользование
жилья.
Так, согласно ч. первой ст. 94 ЖК служебные жилые помещения
предоставляются по решению администрации предприятия, учреждения,
организации, в ведении которых находятся эти помещения, если иное не
предусмотрено другими актами законодательства Республики Беларусь.
На основании указанного решения заключается договор найма служебного
жилого помещения (ст. 95 ЖК).
В соответствии с п. 8 Положения об общежитиях (утверждено
постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15 сентября
1999 г. № 1437) общежитие предоставляется по совместному решению
администрации и профсоюзного комитета (при его наличии) организации.
На основании решения о предоставлении общежития администрация
организации заключает с гражданином договор найма жилого помещения в
общежитии, являющийся основанием для вселения в жилое помещение (п.
13, 17 Положения).
Согласно п. 7 Порядка отнесения жилых домов к категории
специальных домов, предоставления жилых помещений и пользования
такими помещениями в специальных домах (утвержден постановлением
Совета Министров Республики Беларусь от 3 сентября 1999 г.№ 1371)
(далее - Порядок) жилые помещения в специальных жилых домах
предоставляются гражданам органами, в хозяйственном ведении
(оперативном управлении) которых они находятся. На основании решения
о предоставлении жилого помещения орган, в хозяйственном ведении
(оперативном управлении) которого находится специальный дом, в
установленном порядке заключает с заселяющимся в него гражданином
либо его законным представителем договор найма жилого помещения в
специальном доме (п. 8 Порядка), являющийся основанием для вселения
в жилое помещение и пользования им (п. 8 Типового договора найма
жилого помещения в специальном доме, утвержденного приказом
Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от
1 ноября 1999 г. № 154).
Согласно п. 2 Положения о жилых помещениях маневренного фонда
(утверждено приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства
Республики Беларусь от 1 ноября 1999 г. № 154) жилые помещения
маневренного фонда предназначаются для временного проживания граждан
в связи с их отселением из жилых домов, подлежащих капитальному
ремонту или реконструкции, ремонт или реконструкция которых не могут
быть произведены без выселения проживающих. Жилые помещения
маневренного фонда предоставляются нанимателю и членам его семьи по
решению органа управления жилищно-коммунальным хозяйством местного
исполнительного и распорядительного органа или предприятия,
учреждения, организации, в хозяйственном ведении или оперативном
управлении которых находятся данные жилые помещения, на время
капитального ремонта или реконструкции жилого дома без расторжения
договора найма ранее занимаемого жилого помещения (п. 5). На
основании решения о предоставлении жилого помещения орган управления
жилищно-коммунальным хозяйством местного исполнительного и
распорядительного органа или предприятие, учреждение, организация, в
хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся
жилые помещения маневренного фонда, заключает с заселяющимся
нанимателем срочный договор найма жилого помещения маневренного
фонда на время капитального ремонта или реконструкции (п. 6). После
окончания капитального ремонта или реконструкции жилого дома
государственного жилищного фонда, в котором наниматель и члены его
семьи проживали, они обязаны освободить жилое помещение маневренного
фонда. При отказе лица, указанные в договоре найма, в судебном
порядке переселяются в ранее занимаемое жилое помещение (п. 13).
Действующее законодательство сохранило требование о сдаче
жилья, занимаемого по договору найма либо об отчуждении жилья,
находящегося в собственности, в отношении улучшения жилищных
условий по договору найма, в том числе и найма жилого помещения
социального пользования (ч. третья ст. 81 ЖК; п. 30 Правил учета
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления
жилых помещений в Республике Беларусь, утвержденных постановлением
Совета Министров от 22 сентября 1999 г. № 1468; п. 9 и 12 Положения
о порядке и условиях предоставления жилых помещений социального
пользования, утвержденного постановлением Совета Министров
Республики Беларусь от 8 сентября 1999 г. № 1398). Контролю за
соблюдением данного требования может способствовать заключаемый с
органом, предоставляющим жилое помещение (а не с жилищно-
эксплуатационной организацией, как это предусматривалось Гражданским
кодексом Белорусской ССР от 11 июня 1964 г.), соответствующий
договор найма.
Как указывалось ранее, изменился подход законодателя и к роли
исполнительных и распорядительных органов в деятельности организаций
граждан-застройщиков. Прежде всего это проявилось в освобождении
исполкомов от осуществления контроля за деятельностью жилищно-
строительных кооперативов.
В то время как ранее граждане, принятые в действовавший
жилищно-строительный кооператив, считались членами этого кооператива
со дня утверждения исполнительным комитетом решения общего собрания
членов кооператива о приеме в кооператив (ч. шестая ст. 132 ЖК
1983 г.), в соответствии с действующим ЖК граждане, вступающие в
действующую организацию граждан-застройщиков, считаются ее членами с
момента принятия соответствующего решения общим собранием членов
организации граждан-застройщиков (ч. вторая ст. 108 ЖК). Обязанность
исполкомов утверждать решения органов ЖСК о предоставлении членам
кооперативов жилых помещений в ЖК не предусмотрена. ЖК не содержит
также и требования о выдаче исполкомами ордера, дающего право на
заселение жилого помещения.
Таким образом, исходя из норм ЖК основанием возникновения
права пользования на построенную квартиру в доме организации граждан-
застройщиков является принятое общим собранием членов организации
решение о предоставлении квартиры.
В связи с изложенным установленное в 1997 г. требование
Мингорисполкома о получении ордера на квартиру можно было бы считать
устаревшим, не соответствующим нормам ЖК. Однако оценка законности
этого требования не должна быть односторонней.
Как отмечалось ранее, право на получение государственной
поддержки на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых
помещений имеют не все граждане. Согласно ст. 13 ЖК таким правом
наделены малообеспеченные трудоспособные граждане, состоящие на
учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Основными формами
государственной поддержки являются льготные кредиты и одноразовые
безвозмездные субсидии.
Льготные кредиты предоставляются в размере до 75 % стоимости
строительства норматива льготно кредитуемой площади жилого помещения
типовых потребительских качеств на срок до 20 лет под 10 % годовых,
для граждан, постоянно проживающих и работающих в сельских
населенных пунктах, - соответственно до 90 %, до 40 лет и под 5 %
годовых (подп. 1.3 и 1.4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь
от 14 апреля 2000 г. № 185 «О предоставлении гражданам льготных
кредитов на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых
помещений»; далее - Указ № 185).
Субсидия является формой государственной безвозмездной
поддержки, оказываемой гражданам в виде денежных средств,
безвозмездной передачи (с зачетом жилищных квот) либо продажи по
льготным ценам не завершенных строительством жилых помещений или
неэффективно используемых зданий и сооружений, подлежащих
реконструкции и переоборудованию под жилые помещения, продажи по
льготным ценам древесины на корню. Субсидия предоставляется в
размере до 70 % стоимости строительства, нормируемой для семьи (п. 2
Положения о предоставлении гражданам Республики Беларусь одноразовых
безвозмездных субсидий на строительство (реконструкцию) или
приобретение жилых помещений, утвержденного постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 30 апреля 2002 г. № 555).
С учетом льготного размера и порядка предоставления указанных
форм государственной поддержки вполне обоснованными являются
предусмотренный законодательством целевой характер ее использования
(ч. пятая ст. 13 ЖК) и ответственность соответствующих должностных
лиц и органов за допущенные нарушения. Так, Указом № 185 установлена
ответственность за незаконное включение граждан в списки для
получения льготных кредитов, в частности лиц, не состоящих на учете
нуждающихся в улучшении жилищных условий, либо принятых на такой
учет с нарушением законодательства, либо подлежащих снятию с учета
(подп. 1.21, 1.24 п. 1). Контроль за целевым использованием
кредитных ресурсов, выделяемых на строительство (реконструкцию) или
приобретение жилых помещений, согласно п. 5 Указа № 185 возложен на
облисполкомы, Мингорисполком, АСБ «Беларусбанк».
Однако в условиях действующего ЖК местным исполнительным и
распорядительным органам затруднительно осуществлять такой контроль.
На наш взгляд, необходимость получения ордера на квартиру,
построенную с использованием государственной поддержки, как средства
контроля со стороны исполкомов за целевым использованием такой
поддержки является вполне обоснованной.
Более того, в законодательстве осталось требование для
граждан, улучшающих жилищные условия с использованием
государственной поддержки, об освобождении жилья, занимаемого ими по
договору найма в домах государственного жилищного фонда (абз. пятый
подп. 1.7 п. 1 Указа № 185; абз. второй п. 8 Положения о порядке
оказания безвозмездной финансовой помощи для строительства
(реконструкции) или приобретения жилых помещений военнослужащим,
лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел,
финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным
ситуациям, утвержденного постановлением Совета Министров Республики
Беларусь от 2 октября 2001 г. № 1443; п. 3 Инструкции о порядке
предоставления гражданам одноразовых безвозмездных субсидий и
выплаты безвозмездной финансовой помощи военнослужащим, лицам
рядового и начальствующего состава органов внутренних дел,
финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным
ситуациям, уволенным в запас или отставку, для строительства
(реконструкции) или приобретения жилых помещений в г. Минске,
утвержденного решением Минского городского исполнительного комитета
от 4 июня 2002 г. № 800). Положения Примерного устава ЖСК,
содержащие требование об освобождении занимаемого жилого помещения,
также не утратили силу.
С учетом изложенного считаем, что до тех пор, пока граждане
будут использовать для улучшения жилищных условий государственную
поддержку, предоставляемую в льготном режиме, должен оставаться и
контроль со стороны государства за целевым использованием этой
поддержки. Выдача ордера или совершение других действий со стороны
исполнительных и распорядительных органов, имеющих целью
проконтролировать законность заселения квартиры, построенной с
использованием государственной поддержки, на наш взгляд, является
обоснованной.
Полагаем, порядок осуществления указанного контроля,
связанного с определенными ограничениями прав граждан, должен быть
установлен нормативным актом, действующим на территории всей
республики, и быть единым для всех граждан, улучшающих жилищные
условия с использованием средств государственной поддержки. Прежде
всего в самом ЖК должна быть закреплена соответствующая контрольная
функция местных исполнительных и распорядительных органов, а также
порядок ее осуществления. Более подробно при необходимости вопрос
может быть урегулирован постановлением Совета Министров. Решения
местных исполнительных и распорядительных органов, в том числе и
Мингорисполкома, допустимы лишь в рамках развития указанных
нормативных актов.
____________________________
* Приведенные позиции авторов изложены в кн.: Е.В. Богданов.
Право на жилище. Мн., 1990. С. 48, 49, 51.
** Богданов Е.В. Право на жилище. С. 103, 104.
09.09.2002 г.
Право Беларуси, 2002 г., № 9, с.80
