ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ. КАК ПОВЫСИТЬ ЕГО
                          РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ?

                (Судовы веснiк, 2001 г., N 4, стр.51)

     Согласно ст.2 Закона "О Прокуратуре Республики Беларусь" основной
задачей  органов прокуратуры является обеспечение верховенства закона,
укрепление  законности в целях защиты прав и свобод граждан,  законных
интересов    государства,   субъектов   хозяйствования,    учреждений,
организаций, общественных объединений.
     Практика  борьбы  с преступностью и правонарушениями  показывает,
что эффективное применение законов об административной ответственности
способствует  предотвращению  преступлений  против  жизни  и  здоровья
граждан, укреплению общественной безопасности и общественного порядка.
Весьма  действенной  мерой  по устранению и  предупреждению  нарушений
законности   в   сфере  административно-правовых  отношений   является
прокурорский  надзор  за  соблюдением  законности  в  административном
процессе.
     В  соответствии  с  Кодексом об административных  правонарушениях
Республики  Беларусь  прокурор  осуществляет  надзор  путем   проверки
законности  вынесенного  постановления  по  делу  об  административном
правонарушении  при разрешении жалоб на данное постановление  или  при
проведении  общенадзорной  проверки  по  своей  инициативе   и   путем
возбуждения производства об административном правонарушении.
     Подавляющее большинство протестов, как свидетельствует  практика,
прокуроры  приносят  именно на постановления о  наложении  на  граждан
административных взысканий. Так, в минувшем году и в первом  полугодии
текущего в прокуратуру города обратилось более 150 граждан по  вопросу
необоснованного  привлечения  к административной  ответственности.  Из
них: судом -- 46; органами внутренних дел, в том числе органами ГАИ, -
- 84; таможенными органами -- 13; другими ведомствами -- 8.
     По  результатам  проверок  жалоб за это  же  время  принесено  40
протестов  на  незаконные  постановления органов  и  должностных  лиц,
имеющих право налагать административные взыскания.
     Наиболее  типичные  основания  для принесения  протестов  таковы:
неисследование    обстоятельств    правонарушения;    привлечение    к
ответственности   лиц,  не  являющихся  субъектами   административного
правонарушения;     несоблюдение    предельных    сроков     наложения
административного  взыскания;  грубые  нарушения  прав  нарушителя  на
защиту.
     Несмотря   на  столь  значительную  работу,  проводимую  органами
прокуратуры  по  восстановлению нарушенных  прав  граждан,  по  нашему
мнению, она могла бы быть еще более эффективной, если бы не пробелы  в
административном законодательстве. Что имеется в виду?
     В  ст.251  КоАП  законодателем  установлены  фиксированные  сроки
рассмотрения  дел с целью максимального приближения времени  вынесения
постановления  о  наложении  административного  взыскания  к   моменту
совершения правонарушения. Однако оправдано ли установление  суточного
и  трехсуточного сроков рассмотрения дел, указанных в ч.2 ст.251 КоАП?
Практика  прокурорского  надзора говорит о том,  что  нередко  принцип
оперативности   противоречит  реализации  такого  важнейшего   другого
принципа,  как  объективность при выяснении обстоятельств  дела.  Как,
например,   успеть   в   столь   краткий  срок   получить   объяснения
правонарушителя или свидетелей, потерпевших, находящихся  в  состоянии
алкогольного  или  наркотического опьянения? А как уложиться  в  столь
сжатые  сроки,  если  по  делу  возникает необходимость  в  проведении
экспертизы?
     Надо   признать,  что  в  течение  суток  сложно  также  выяснить
смягчающие   или   отягчающие   проступок   обстоятельства,    имеющие
существенное   значение  для  правильного  выбора   вида   и   размера
административного   взыскания,   получить   характеристики    личности
правонарушителя,  изучить его семейное положение,  установить  наличие
административной или уголовной наказанности.
     Изложенное,  на  наш  взгляд, дает основание  включить  в  проект
разрабатываемого   кодекса  правовую  норму,   предусматривающую   для
рассмотрения  всех  категорий дел об административных  правонарушениях
единый   пятнадцатидневный   срок.  Это  обеспечивало   бы   наложение
справедливого административного взыскания, основанного на объективном,
полном и всестороннем выяснении обстоятельств дела.
     Для  подачи  жалобы на постановление по делу об  административном
правонарушении  законодателем установлен срок в  десять  дней  (ст.268
КоАП).  А  в  ст.269 КоАП закреплено право прокурора на опротестование
постановления.   Однако  срок,  в  течение  которого  прокурор   может
реализовать эти свои полномочия, в Кодексе не определен. Полагаем, что
законодатель  сознательно  ушел  от установления  срока.  В  противном
случае  это стало бы ограничителем при осуществлении прокурором  своих
прав.  И  такой подход представляется разумным и оправданным, так  как
недопустимо  установлением  процессуальных сроков  сужать  возможность
восстановления  нарушенных  прав  и  законных  интересов,  которые   в
соответствии со ст.2 Конституции Республики Беларусь признаются высшей
ценностью,  и их защита является обязанностью государства. Но  следует
заметить,  что  этот  срок  при  определенных  обстоятельствах  и  для
прокурора  не  может быть неограниченным. Скажем, при  установлении  в
действиях  правонарушителя  признаков  преступления  прокурор   должен
обладать  правом принесения протеста только в случае,  если  не  истек
установленный    законодательством    срок    давности     привлечения
правонарушителя к уголовной ответственности.
     Целесообразно,  на  наш  взгляд,  предусмотреть   в   Кодексе   и
прерывание  сроков  давности привлечения граждан и должностных  лиц  к
административной ответственности, когда на постановление  по  делу  об
административном правонарушении принесен протест. Норма,  регулирующая
этот вопрос, могла бы быть сформулирована в такой редакции: Принесение
прокурором  протеста на законность и обоснованность  постановления  по
делу  об  административном правонарушении приостанавливает  исполнение
данного  постановления и прерывает течение сроков давности привлечения
лица к административной ответственности до рассмотрения дела.
     В  соответствии  с  ч.3  ст.273 КоАП о  результатах  рассмотрения
протеста  сообщается прокурору. К сожалению, законодатель не определил
форму  и срок сообщения. Представляется, что орган (должностное лицо),
рассмотревший  протест,  должен в течение суток  направить  письменное
сообщение   о  результатах  рассмотрения  протеста.  С  учетом   этого
предлагается  ч.3  ст.273  КоАП изложить в следующей  редакции:  Копия
решения   по  жалобе  или  протесту  на  постановление  по   делу   об
административном  правонарушении в течение суток  высылается  лицу,  в
отношении которого оно вынесено, потерпевшему -- по его просьбе в  тот
же  срок.  О результатах рассмотрения протеста сообщается письменно  в
течение    суток   прокурору   с   направлением   копии    вынесенного
постановления.
     Но   рассмотрением   протеста  прокурора   на   постановление   о
привлечении   к  административной  ответственности  не  ограничивается
возможность  продолжения  процесса.  В  соответствии  со  ст.275  КоАП
решение  по  жалобе  на  постановление  по  делу  об  административном
правонарушении  может  быть  опротестовано прокурором.  Такой  протест
вносится в вышестоящий орган (должностному лицу) по отношению к органу
(должностному  лицу),  принявшему  решение  по  жалобе.  Однако   срок
рассмотрения  протеста  прокурора на решение по  жалобе  при  этом  не
установлен.  Данная  статья, думается, также  нуждается  в  изменении.
Целесообразно  дополнить  ее  частью  второй  следующего   содержания:
Протест   на   решение  по  жалобе  на  постановление   по   делу   об
административном правонарушении должен быть рассмотрен в течение  трех
суток  со  дня  получения  материалов дела. О принятом  решении  орган
(должностное  лицо), рассмотревший протест, в течение суток  письменно
сообщает  прокурору,  а  также  лицу, в  отношении  которого  вынесено
постановление, с направлением копии этого постановления.
     Свои   полномочия  в  административном  процессе  прокурор  может
реализовывать, как указывалось выше, и путем возбуждения  производства
об  административном правонарушении. Так, в соответствии с  ч.1  ст.37
Закона  "О Прокуратуре Республики Беларусь" прокурор в зависимости  от
характера  нарушения закона должностным лицом или гражданином  наделен
правом   выносить  мотивированное  постановление  об  административном
правонарушении.  Как видно из практики, привлечение к административной
ответственности, особенно по инициативе прокурора, весьма  эффективная
мера  по  устранению и предупреждению нарушений законности. Между  тем
эти  полномочия  прокуроры  используют недостаточно.  Производство  об
административном  правонарушении  возбуждается  ими  крайне  редко.  К
примеру,  прокуратурой  г.  Минска в 2000  -первой  половине  2001  г.
возбуждено   153   производства  о  привлечении   к   административной
ответственности, а органами прокуратуры республики -- 4033. Но все  же
эти   цифры   свидетельствуют  не  столько  о   нежелании   прокуроров
использовать  свои  полномочия или их низкой квалификации,  сколько  о
назревших   проблемах  в  этом  вопросе,  прежде  всего  обусловленных
несовершенством    административного   законодательства,    множеством
должностных лиц и органов, наделенных полномочиями налагать взыскания,
другими причинами.
     На  практике  постоянно возникает вопрос  о  том,  необходимо  ли
должностному    лицу   или   представителю   органа,   уполномоченного
рассматривать   дела  об  административных  правонарушениях,   получив
постановление  прокурора о возбуждении административного производства,
составлять  в  соответствии  со  ст.234  КоАП  протокол  о  совершении
указанного в постановлении административного правонарушения. К  слову,
в  последнее  время участились случаи нерассмотрения, в  том  числе  и
судами,   постановлений  прокуроров  именно  в  связи  с   отсутствием
протокола  об  административном правонарушении. Доводы  в  большинстве
своем  сводятся  к тому, что в постановлении прокурора  не  отражаются
обстоятельства и не выполняются действия, которые предусмотрены ст.235
КоАП.  В связи с этим в текущем году председателем Минского городского
суда  по  инициативе прокуратуры г. Минска было направлено разъяснение
районным   судам   о   том,  что  при  возбуждении   административного
производства прокурором протокол не составляется.
     Такое  решение соответствует существу прокурорского надзора.  Ибо
постановление прокурора о возбуждении производства об административном
правонарушении  не  только по наименованию и  форме,  но  и  по  своей
правовой  сути  отличается от протокола о совершении административного
правонарушения. Следовательно, в постановлении прокурора не должны  и,
как  правило, не отражаются обстоятельства и не выполняются  действия,
необходимые  согласно  ст.235 КоАП для протокола  об  административном
правонарушении.
     Для   того   чтобы  исключить  разногласия  по  данному  вопросу,
возможно,  целесообразно  воспользоваться  опытом  наших  соседей,   в
частности России. Там законодатель дополнил ст.237 КоАП, определяющую,
когда  протокол  об административном правонарушении  не  составляется,
частью  второй:  "Протокол  не  составляется  также  в  случаях,  если
производство  по  делу  об административном правонарушении  возбуждено
постановлением прокурора".
     Но  вернемся  к нашей практике. Получив постановление  прокурора,
лицо  или  орган, уполномоченные рассматривать административное  дело,
сразу  выносят  постановление  о  применении  к  правонарушителю  меры
административного    воздействия.    При    этом    привлекаемому    к
административной   ответственности  не  разъясняются   его   права   и
обязанности, предусмотренные ст.247 КоАП, чем ограничивается право  на
защиту.   Поэтому,  считаем,  было  бы  целесообразным   закрепить   в
разрабатываемом  Процессуально-исполнительном  кодексе  по  делам   об
административных  правонарушениях с целью установления  процессуальных
гарантий   лиц,   в   отношении   которых  производство   возбуждается
прокурором,   норму   о   том,  что  должностное   лицо   или   орган,
уполномоченные  налагать  взыскания, получив постановление  прокурора,
обязаны  разъяснить правонарушителю положения, содержащиеся  в  ст.247
КоАП.
     Не   урегулирован   в   КоАП  и  вопрос  о  сроках   рассмотрения
постановления прокурора о возбуждении производства об административном
правонарушении.  В  ст.37 Закона "О Прокуратуре  Республики  Беларусь"
содержится  отсылочная норма о том, что такие постановления  прокурора
подлежат   рассмотрению  в  сроки  и  в  порядке,  установленные   для
рассмотрения протокола об административном правонарушении. Между  тем,
на наш взгляд, эти сроки должны быть предусмотрены именно в Кодексе.
     Целесообразным было бы также закрепление в Кодексе и положения  о
том, чтобы органы (должностные лица), которым направлено постановление
прокурора  о  возбуждении  административного производства,  уведомляли
прокурора  о  месте  и времени рассмотрения административного  дела  с
последующим  направлением в трехдневный срок письменного  сообщения  о
результатах    рассмотрения    и   приложением    копии    вынесенного
постановления.
     Реализация изложенных предложений способствовала бы как повышению
эффективности   прокурорского   надзора,   так   и   усилению   защиты
конституционных  прав  и  законных интересов граждан,  привлекаемых  к
административной ответственности.

                                                           В.РЕУТСКИЙ,        
                               первый заместитель прокурора г. Минска,
                                              старший советник юстиции