ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО И СИЛЬНАЯ ВЛАСТЬ -
ЯВЛЕНИЯ СОВМЕСТИМЫЕ
Г.А. ВАСИЛЕВИЧ, Председатель
Конституционного Суда Республики Беларусь
Создание демократического правового социального государства -
цель, ради которой должна существовать сильная государственная
власть.
Проблеме правового государства в последние годы в юридической
литературе уделяется пристальное внимание. Указывают ряд признаков,
присущих такому государству. Среди них важнейшими являются
связанность государства установленными им самим правилами или
законами. При этом письменные юридические документы должны быть
правовыми. (О соотношении закона и права мы скажем ниже). Иначе мы
вынуждены допускать необходимость исполнения дискриминационных
нормативных актов. В то же время само по себе провозглашение прав и
свобод не превращает государство в правовое по той простой причине,
что от декларации до реализации норм может быть длинная дистанция. В
этой связи очень важно избегать двух крайностей: слабой власти, не
способной эффективно осуществлять свои внутригосударственные и
внешние функции, и абсолютизации власти, нарушения баланса между
ветвями власти, приводящего к подмене одной ветви власти другой.
Изложенное не исключает особых в силу статуса полномочий главы
государства. В президентской республике доминирует на политической
сцене не правительство, а президент, в парламентарной -
правительство, в смешанной - президент либо правительство (в
зависимости от расстановки политических сил).
Система сдержек и противовесов служит такому функционированию
государственной власти, которая не только эффективна, но и
«безопасна» для правопослушных граждан.
Правовое государство обеспечивает такие демократические
принципы, как политические и экономические свободы, народовластие,
политический плюрализм (многообразие взглядов, мнений, политических
партий), развитое гражданское общество, внедрение принципа
разделения властей, существование местного самоуправления. В таком
государстве эффективна экономика, развиваются все формы
собственности, создаются равные условия для их существования.
Определение белорусского государства как социального
государства впервые появилось в пятой Конституции, принятой
Парламентом 15 марта 1994 г. Напомним, что при обсуждении проектов
Конституции это понятие не сразу было всеми позитивно оценено и
поддержано. Более того, со стороны некоторых лиц, в том числе и
руководства Верховного Совета, оно было воспринято настороженно,
звучали отрицательные характеристики, суть которых состояла в
отождествлении понятий «социальное» и «социалистическое» и что якобы
авторы проекта пытаются закрепить в Конституции социалистический
характер белорусского государства.
Не затрагивая вопрос о соотношении социального и
социалистического государства, все же подчеркнем, что основное
различие состоит в политическом плюрализме, многообразии форм
собственности, значительной свободе личности в условиях социального
государства.
Сегодня, к сожалению, ученые и практики мало уделяют внимания
характеристике социального государства, принципиально отличающегося
от государства социалистического. Более разработанными являются
проблемы развития демократического правового государства. В нынешних
условиях принципиально важной задачей ученых является внесение
предложений о направлениях развития социального государства. При
этом необходимо развивать теорию и практику таким образом, чтобы не
допустить перерастания государства социального в государство, в
котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех
все решают властные структуры, а политическая и экономическая
системы упраздняют ответственность человека за собственное
благоденствие.
Понятие «социальное государство» закреплено в ряде конституций
других стран, например Германии. Однако это понятие в Конституции
ФРГ не раскрыто, и его суть может быть определена лишь посредством
анализа конституционных норм в их совокупности.
В литературе отмечаются следующие признаки социального
государства: 1) оно ответственно за существование общества; 2) в нем
индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом; 3)
это такое государство, которое помогает человеку, обеспечивает его
достойное существование.
Одной из основных характеристик социального государства
является гарантированность каждому достойного человека прожиточного
минимума. В Конституции Республики Беларусь прямо предусмотрено
право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное
питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого
условий (ч. вторая ст. 21).
Полагаем, что употребление термина «каждый» в данном случае не
совсем удачно. Он явно нуждается в уточнении. С одной стороны, он
позволяет предположить, что нормы Конституции в данном случае
распространяют свое действие как на граждан Республики Беларусь, так
и иностранных граждан, лиц без гражданства, по крайней мере
постоянно проживающих на территории Республики Беларусь. С другой,
для нас очевидно, что речь может идти о «каждом», кто не в силах
самостоятельно обеспечить свое существование. В немецком
законодательстве предусмотрено, что только тот, кто не в силах
самостоятельно добыть себе средства к существованию и не получает
при этом никакой посторонней помощи, имеет право на личную и
материальную поддержку, которая соответствует его специфическим
потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в
общественной жизни и гарантирует достойное человека существование (§
9 Общей части Кодекса социальных законов ФРГ). Таким образом
обеспечивается сбалансированный подход государства и отдельного
индивидуума к решению вопроса об обеспечении достойного
существования, устанавливается грань, за пределами которой
начинается иждивенчество; первична активность самого человека, и
только затем уже возможна помощь государства, задача которого -
создать такую нормативную базу, которая способствует развитию
личности, ее потенциала, использованию своих возможностей на
практике.
Законом Республики Беларусь от 6 января 1999 г. «О прожиточном
минимуме в Республике Беларусь» предусмотрена правовая основа для
определения прожиточного минимума, его использования при
формировании и реализации государственной политики регулирования
уровня жизни, а также при осуществлении мер социальной защиты
населения Республики Беларусь. Во исполнение данного Закона
Правительством приняты постановления, которыми утвержден бюджет
прожиточного минимума и определен ряд мер по социальной защите
малообеспеченных граждан.
Достойное развитие личности, безусловно, возможно, когда
государство уделяет внимание таким важнейшим социально-экономическим
правам, как право на труд, на образование, на охрану здоровья, на
безопасный труд и др. На государстве лежит обязанность устранять,
насколько это возможно, причины плохого здоровья граждан. Для их
преодоления должна создаваться общедоступная и развитая система
здравоохранения, предусматривающая оказание медицинской помощи всему
населению, специальную защиту здоровья детей, матерей и лиц
преклонного возраста, предотвращения загрязнения окружающей среды и
т.д.
Право на здоровые условия должно быть обеспечено всем: и
законопослушным гражданам, и тем, кто в силу различных причин
совершил правонарушение (преступление) и по этой причине лишен
личной свободы.
Основным источником к существованию является труд. В ст. 41
Конституции Республики Беларусь труд провозглашен в качестве
наиболее достойного способа самоутверждения человека. Подобная
формулировка в сочетании с другими нормами Конституции означает и
право не заниматься трудовой деятельностью: незанятость не может
служить основанием для привлечения гражданина к какой-либо
юридической ответственности (административной, уголовной или иной).
По существу, мы можем говорить о свободе труда.
Конституционное право на труд включает право на выбор
профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием,
способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом
общественных потребностей. Подобная формулировка означает, что, во-
первых, человек может реализовать свои способности к труду не только
в порядке найма (например, путем заключения трудового договора), но
и в качестве предпринимателя, фермера и т.п., во-вторых, эти
способности можно реализовать с учетом общественных потребностей,
отсутствие которых может привести к тому, что в том или ином
регионе, а возможно, что и в целом в рамках государства будут лица
не занятые (безработные) в силу того, что рынок труда удовлетворен,
обеспечен соответствующими специалистами.
Исходя из принципа личной свободы каждый человек может
выбирать свой образ жизни, в том числе и не трудиться. Важно, чтобы
при этом не нарушалось законодательство, выполнялись возложенные
обязанности. Это не только уплата налогов, но и, например,
конституционная обязанность родителей и лиц, их заменяющих,
воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении,
что является побудительным мотивом для активного поведения любого
взрослого человека, получения честного заработка на жизнь себе и
своей семье.
Социальное государство обязано создавать все условия для
беспрепятственной реализации каждым человеком права на защиту своей
жизни и здоровья. Обеспечить абсолютную безопасность нельзя, но
можно снизить ее до так называемого приемлемого риска, при котором
опасность минимальна. Так, мало предпринимать меры по обеспечению
защиты жизни и здоровья граждан, необходимо, чтобы им была в полной
мере обеспечена свобода развития, ощущение разумной безопасности.
Жизнь под постоянной угрозой стать объектом преступников, например
террористов, не может считаться полноценной. И это тоже аспекты
деятельности институтов социального государства.
Безопасное развитие личности возможно в условиях национального
согласия, отсутствия насилия на религиозной, расовой, социальной или
иной почве. Сохранение мира в обществе, разрешение противоречий
только посредством правовых средств зависит от разумности власти и
тех, кто находится к ней в оппозиции.
Наряду с трудом другим источником к существованию является
собственность. Государство гарантирует каждому право собственности и
содействует ее приобретению (ч. первая ст. 44 Конституции). Право
собственности бессрочно. Принудительное отчуждение имущества
допускается лишь в двух случаях: 1) по мотивам общественной
необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных
законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости
отчужденного имущества; 2) согласно постановлению суда. В первом
случае в качестве примера можно привести снос домов, находящихся в
собственности граждан, для строительства объектов общего пользования
(дорог и т.п.). По приговору суда имущество гражданина может быть
конфисковано (т.е. изъято безвозмездно) в связи с совершением им
уголовно наказуемого деяния. Конфискация имущества как мера
наказания может быть назначена в случаях, предусмотренных Уголовным
кодексом Республики Беларусь, Кодексом Республики Беларусь об
административных правонарушениях и иными актами законодательства.
Для социального государства характерна политика,
предполагающая обеспечение социального равенства. В этих целях
используются различные средства - правовые, экономические,
организационные и др. Например, провозглашается равенство всех перед
законом и право без всякой дискриминации на равную защиту прав и
законных интересов (ст. 22 Конституции), закрепляется установление
партнерских отношений и взаимодействия между государством,
предпринимателями и профсоюзами (ст. 13, 14, 41 Конституции),
предусматривается оказание помощи ветеранам, молодежи, семьям,
имеющим детей (ст. 32, 47 Конституции), и др.
Важнейшим средством, сглаживающим социальное неравенство,
служит система социального обеспечения, в том числе выплата пенсий и
пособий, гарантированное медицинское обслуживание. В то же время в
социальном государстве должна быть сбалансированная система льгот и
преимуществ, в ином случае это может привести к ущемлению прав
граждан, за счет которых она формируется.
Затрагивая различные грани проявления государством своих
качеств как государства социального, конечно же нам следует иметь в
виду, что решить стоящие задачи можно при условии развитой
экономики. Уровень развития социального государства зависит от
объема тех средств, которые государство может перераспределить (за
счет полученных налогов и иных средств) в пользу тех категорий
граждан, которые в силу возрастных, половых, физических, семейных и
иных причин не в состоянии на равных конкурировать на рынке труда, в
сфере предпринимательства с «преуспевающими» гражданами.
В отличие от требований международного сообщества в области
гарантированности неотъемлемых прав и свобод человека социальное
государство более «снисходительно» к обеспечению социально-
экономических прав.
В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: «Каждый
человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу,
одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное
обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и
благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на
случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления
старости или иного случая утраты средств к существованию по не
зависящим от него обстоятельствам».
В то же время, согласно ст. 2 Международного пакта об
экономических, социальных и культурных правах каждое участвующее в
настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в
порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в
экономической и технической областях принять в максимальных пределах
имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное
осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими
способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Таким
образом, государство может распорядиться только имеющимися
ресурсами. Их размер зависит от многих факторов, например от
собираемости налогов, системы налогообложения и насколько она
эффективна, стимулирует рост производства, совершенствование
экономических отношений.
Опыт свидетельствует, что социальное государство и рынок
(рыночные отношения) - явления совместимые. Более того, государства,
основанные на рыночной экономике, добились больших успехов в
социальной защите своих граждан, чем государства, в которых
доминировала плановая экономика с главенствующей государственной
собственностью.
На определенном этапе перехода к рыночным отношениям их
развитие иногда воспринималось как отстраненность государства от
забот людей, безразличие к их нуждам. Действительно, отказ от
тоталитарной идеологии сопровождался утратой (ослаблением)
государством своей функции по социальной защите граждан. Анализируя
нынешнее состояние социальной защиты граждан в ряде новых
государств, можно говорить об определенной слабости законодательного
регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических
расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые
регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности
и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны
механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных
потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального
приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое
распространение в некоторых государствах получила чрезмерная
концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция,
неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает
широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. В
этом отношении Республика Беларусь, в которой проводится активная
социальная политика, может спокойно и основательно учитывать опыт
других стран.
Практика многих стран свидетельствует о том, что государство
должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным
отношениям.
Ни одному современному государству не уйти от решения
вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелают
делать этого само государство и его институты - их заставят это
делать сами граждане, общественные объединения. Социальному
государству необходимо видеть и преодолевать недостатки рынка:
эгоизм, индивидуальную замкнутость, снижение планки духовных
ценностей.
Выполнение государством функции социальной защиты не должно
носить стихийный, вспомогательный, хаотичный характер. Велика здесь
роль права.
Для социального государства характерен баланс интересов
человека, общества и государства, в том числе возможность их
обеспечения не только нормами права, но и другими социальными
регуляторами.
Правовое государство - тип государства, в котором существует
конституционный строй, т.е. принята и действует демократическая
конституция и реально обеспечиваются права и свободы человека и
гражданина, органы государства связаны правом (законом).
Для правового государства характерно самоограничение правовыми
нормами.
В правовом государстве утверждается принцип разделения
властей, независимость суда при отправлении правосудия, защита
граждан от неправомерных посягательств.
В современном правовом государстве основой правовой системы
является конституция, в которой закрепляются общепризнанные принципы
и нормы международного права.
Все подконституционные акты должны соответствовать
конституции.
В правовом государстве обеспечивается равенство всех перед
законом и судом. Недопустима какая-либо дискриминация по признаку
пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к
религии, месту жительства, убеждений и других обстоятельств.
Для правового государства характерна свобода личности:
дозволено все, что не запрещено законом.
Формирование правового государства длительный, но, безусловно,
необходимый процесс.
Реальное обладание государством верховенством и полнотой
власти на своей территории, самостоятельность в осуществлении
внутренней и внешней политики означают наличие государственного
суверенитета как неотъемлемого свойства и условия правосубъектности
на международной арене.
Верховенство власти означает, что в государстве никто не может
стоять над ней, т.е. неограниченность власти ничем, кроме
необходимости соблюдать законы, права и свободы человека. Для
полноты власти государства характерно отсутствие другой
конкурирующей власти. Двоевластие, как показывает история, часто
ведет к трагическим последствиям.
Государство (суверенное) обладает монопольным правом решать
свои дела.
Независимость и территориальная целостность могут
обеспечиваться различными способами, в том числе и военными - путем
отпора агрессору.
Конституционным строем следует называть порядок, при котором
соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а само
государство действует в рамках демократической конституции.
Из приведенного определения видно, что конституционный строй
не сводится лишь к одному факту принятия конституции. Одного этого
формального аспекта недостаточно. Необходимо, чтобы конституция по
своему содержанию была направлена на охрану прав и свобод человека и
гражданина.
Чем меньше расхождений между конституционной нормой и
практикой ее применения, тем более эффективно действуют правовые
предписания конституции, эффективно само государство, больше
уважения к нормам конституции.
Требование о создании и защите демократического
конституционного строя закреплено в ряде статей Конституции
Республики Беларусь (ст. 2, 57 и др.).
Законность иногда определяют как верховенство закона,
неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных
правовых актов всеми органами власти и должностными лицами. Однако в
таком определении усматривается формальный подход. Законность - это
связанность государства правом, совершенствование законов, указов,
постановлений и других актов государственных органов с учетом
требований справедливости, общепризнанных принципов и норм
международного права.
В отличие от законности правопорядок - одна из основных
составных частей общественного порядка, складывающегося в результате
осуществления различных видов социальных норм, регулирующих
разнообразные сферы общественной жизни и различающихся между собой
характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей
(обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.).
Правопорядок регламентируется правовыми нормами, принятыми в
установленном в данном государстве порядке. Как определенное
состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок
характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения
и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей
всеми гражданами, органами и организациями (Большой юридический
словарь. М., 1997. С. 526).
На формирование демократического социального правового
государства направлена деятельность всех властных институтов -
Президента, Парламента, Правительства.
Особую роль играет здесь Конституционный Суд, который на
основе анализа Конституции, международных актов принимает решения,
обеспечивающие соблюдение правовых принципов в законотворчестве и
правоприменении.
Конституционный Суд Республики Беларусь постоянно наращивает
свою деятельность по контролю за конституционностью нормативных
актов. Динамика рассмотренных дел Конституционным Судом Республики
Беларусь с момента его создания следующая: 1994 г. - 5; 1995 г. -
17; 1996 г. - 12; 1997 г. - 6; 1998 г. - 11; 1999 г. - 17; 2000 г. -
28, 2001 г. - 48. Это не считая работы специалистов и судей
Конституционного Суда с обращениями граждан по вопросам правового
характера. В 2001 г. в Конституционный Суд поступило 1500 обращений.
Из них свыше 1300 индивидуальных, более 200 коллективных обращений,
которые подписали более 3,5 тыс. человек. Если речь идет о проверке
конституционности нормативных актов, то в силу требований ст. 40,
ч. первой ст. 116 Конституции Конституционный Суд старается
разрешить возникающие проблемы путем вынесения соответствующего
решения, исходя при этом из общественной значимости вопроса. А
основное здесь ограничение - избегать вторжения в политические
споры.
Увеличение количества разрешаемых споров в судах - это
проявление цивилизованности государства, свидетельство развития
демократических процессов, политического и экономического
плюрализма. Другого, в общем-то, не дано.
Если бы все решения, принятые Конституционным Судом за
последние четыре года, были полностью исполнены, то правовая система
стала бы намного эффективнее, не только обязанности, но и права и
свободы были бы подняты на новый, более качественный уровень. К
сожалению, мы наблюдаем, как иногда под надуманными предлогами
некоторые решения Конституционного Суда не исполняются. Следует
иметь в виду, что в этом случае не исполняется Конституция. Хотя в
целом ситуация с исполнением решений достаточно позитивная.
Решения Конституционного Суда являются источниками права.
Конституционный Суд выступает в качестве «негативного» законодателя
в том смысле, что он «выводит» из правового оборота признанные им
неконституционными акты (нормы). Разрешая конкретные дела, он тем
самым создает правовые условия гражданам для защиты их прав.
Конституционный Суд формулирует общие принципы права, которые органы
государства должны учитывать, принимая свои решения, т.е. его акты
оказывают существенное влияние на эволюцию правовой системы. В
качестве примера приведем лишь некоторые решения, где определена
позиция Конституционного Суда, влияющая в целом на правотворческую и
правоприменительную деятельность:
- о верховенстве Конституции и непосредственном действии ее
норм;
- о необходимости развития социального партнерства и
гармонизации трудовых отношений;
- об ответственности не только субъектов налогообложения перед
государством, но и государства перед гражданами (субъектами
хозяйствования), с которых взимаются налоги;
- об установлении местных налогов и сборов в строгом
соответствии с законом, о различиях в правовом регулировании в
области установления общереспубликанских и местных налогов и сборов;
- о свободе трудового договора независимо от места жительства
гражданина;
- о некоторых аспектах реализации свободы передвижения и
выбора места жительства;
- о праве на юридическую помощь, в том числе определение
сроков, условий и субъектов, которые могут ее оказывать;
- о доступности к правосудию, включая и конституционное;
- об осуществлении правосудия только «законным» судьей;
- о праве на судебную защиту лиц, находящихся в местах лишения
свободы (например, при применении к ним мер взыскания и др.);
- о сроках и порядке содержания под стражей, в том числе
установлении максимального срока с учетом срока ознакомления
обвиняемого с предъявленным обвинением;
- о недопустимости совмещения судом функций формулирования
обвинения и правосудия (по нашему мнению, это можно было бы делать
различными составами суда);
- о праве на амнистию лиц, в отношении которых приговоры по не
зависящим от них обстоятельствам не вступили в законную силу к сроку
вступления в силу закона об амнистии;
- о принципах придания обратной силы нормативным актам;
- о сроках введения в действие актов толкования и требованиях
к таким актам;
- об обязательности опубликования нормативных актов,
затрагивающих права и свободы граждан;
- о принципах и порядке суммирования и предоставления
отпусков;
- о плате за пользование жилыми помещениями и их техническое
обслуживание и необходимости соблюдения принципов социального
государства;
- о добровольности членства в общественных объединениях
(профсоюзных организациях) и добровольности уплаты членских взносов.
Исполнение решений Конституционного Суда находится в прямой
зависимости от того, насколько близко государство приблизилось к
идеалу правового государства, в котором реализуется принцип
верховенства права, насколько сложилось развитое гражданское
общество.
Исполнение решений Конституционного Суда (органов
конституционного контроля) в любом государстве является показателем
его цивилизованности, того, насколько государственные институты и
общество готовы разрешать все споры исключительно правовыми
средствами. Это, безусловно, налагает и на конституционные суды
огромную ответственность за их деятельность.
09.09.2002 г.
Право Беларуси, 2002 г., № 9, с.62
