АДМИНИСТРАТИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НА СТРАЖЕ
ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА
В.Г.Голованов,
министр юстиции Республики Беларусь
В республике проделана огромная работа в области упорядочения
административного законодательства, которая позволит как лицам,
ведущим административный процесс, так и физическими юридическим
лицам работать в правовом поле, позволяющем обеспечивать в стране
демократический правовой порядок, стабильность, защиту законных прав
граждан и юридических лиц.
Административное право представляет собой достаточно сложную
отрасль права, регулирующего общественные отношения, складывающиеся
в процессе осуществления государственной управленческой
деятельности.
Административно-правовые отношения складываются в процессе
повседневной деятельности государства по управлению хозяйственной,
социально-культурной, административно-политической и иными сферами.
По сути, нет гражданина, предпринимателя, организации, права которых
не затрагивало бы административное право. Достаточно сказать, что
затрагиваются интересы родителей, которые не выполняют своих
обязанностей по воспитанию несовершеннолетних детей, в результате
чего последние совершили административное правонарушение;
предусмотрена административная ответственность за курение в
запрещенных местах, за управление транспортом, имеющим определенные
неисправности, с нечитаемым номерным знаком и т.д., за проживание
без паспорта или без прописки, за неявку в военный комиссариат, за
самовольное строительство, за нарушение пограничного режима, мелкое
хулиганство, нарушение порядка декларирования доходов, порядка
предоставления государственной статистической отчетности и многое
другое.
В республике не ведется общая статистика о количестве
совершенных административных правонарушений, поэтому государственные
статистические данные в этой области отсутствуют. Общими судами
ежегодно рассматривается около 300 тыс. административных дел.
Около четырех лет велась в республике работа по изучению
практики действия Кодекса Республики Беларусь об административных
правонарушениях, принятого в 1984 г. и введенного в действие с 1
января 1985 г. (далее - КоАП 1984 г.). КоАП 1984 г. в одном правовом
акте регулировал весь комплекс вопросов, составляющих структуру
административной ответственности; закреплял основания
ответственности, называл органы и должностных лиц, в компетенцию
которых входит рассмотрение дел об административных проступках,
формулировал составы правонарушений.
За время действия КоАП 1984 г. в него было включено около 200
новых видов составов правонарушений. Это объясняется переходом
республики к рыночным отношениям, потребностями защиты ее
экономического суверенитета, укрепления радиационной, экологической
и экономической безопасности, повышения авторитета государственных
органов и должностных лиц. В то же время некоторые виды составов
правонарушений исключены (например, мелкая спекуляция, занятие
запрещенным промыслом) или сформулированы в новой редакции.
В соответствии с поручением Главы государства впервые в
республике были упорядочены и систематизированы нормы
административного права и подготовлены проекты двух кодексов -
Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях,
определяющего, какие деяния являются административными
правонарушениями, закрепляющего основания и условия административной
ответственности и устанавливающего административные взыскания,
которые могут быть применены к физическим и юридическим лицам,
совершившим административные правонарушения, и Процессуально-
исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных
правонарушениях (далее - ПиКоАП). Последний также представляет
объемный документ и будет являться единственным, действующим в
республике законом, определяющим административный процесс,
устанавливающим права и обязанности его участников, а также лиц,
которые будут вправе составлять протокол об административном
правонарушении и рассматривать дела об административных
правонарушениях. Впервые закрепляются права и обязанности
потерпевшего, защитника и представителя, свидетеля и эксперта,
переводчика и понятого. Дано понятие предмета доказывания,
доказательств, порядка их сбора, проверки и оценки. Четко закреплен
порядок обжалования постановления о наложении административного
взыскания, сроков подачи и рассмотрения жалоб.
Работа над проектами двух кодексов велась в соответствии с
Концепцией совершенствования законодательства в Республике Беларусь,
утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002
г. № 205.
Новый Кодекс Республики Беларусь об административных
правонарушениях (далее - КоАП 2003 г.) подписан Главой государства в
апреле 2003 г. Введен в действие КоАП 2003 г. будет специальным
законом.
Проект ПиКоАП рассмотрен Палатой представителей Национального
собрания Республики Беларусь в первом чтении.
Осенью 2003 г. Президентом страны было проведено совещание с
разработчиками обоих кодексов, заинтересованными государственными
органами, депутатами, в ходе которого Главой государства был
подвергнут критике ряд существенных положений проекта ПиКоАП и
поручено их доработать.
В настоящее время такая работа проделана. Что же нового
предполагается ввести в административное законодательство Республики
Беларусь?
Прежде всего Президентом страны решено увеличить число
государственных органов, имеющих право рассматривать протоколы об
административных правонарушениях и выносить постановления о
наложении административных взысканий. Таких органов будет 25.
Это суды общей юрисдикции; хозяйственные суды; сельские,
поселковые исполнительные комитеты; административные комиссии,
комиссии по делам несовершеннолетних; органы внутренних дел; органы
Комитета государственного контроля; органы государственной
безопасности; Государственная инспекция охраны животного и
растительного мира при Президенте Республики Беларусь; налоговые
органы; таможенные органы; пограничные войска; органы
государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным
ситуациям; органы государственного санитарного надзора; органы
Министерства финансов и финансовые управления (отделы) местных
исполнительных и распорядительных органов; Комитет по ценным бумагам
при Совете Министров Республики Беларусь; органы Министерства
транспорта и коммуникаций, Министерства природных ресурсов и охраны
окружающей среды, Министерства экономики, Министерства энергетики,
Министерства сельского хозяйства и продовольствия, Министерства
лесного хозяйства, Департамента государственной инспекции труда
Министерства труда и социальной защиты; Национального банка; органы
железнодорожного транспорта.
Именно должностные лица уполномоченных государственных
органов, отвечающих за регулирование общественных отношений в той
или иной конкретной сфере, знают специфику своей деятельности,
возможные при этом нарушения. Кроме того, это позволит более
оперативно реагировать на совершение административных
правонарушений, пресекать виновную противоправную деятельность
физических и юридических лиц. Однако в любом случае у всякого лица,
привлеченного к административной ответственности, остается его
конституционное право обжаловать решение государственного органа в
вышестоящий орган, а затем в суд. При увеличении числа
государственных органов, имеющих право рассматривать дела об
административных правонарушениях, учитывалась общественная
значимость областей (сфер деятельности), на которые распространяются
регулирующие функции таких государственных органов, предложения
заинтересованных органов, компетенция общих и хозяйственных судов и
нежелательность увеличения числа государственных служащих в связи с
введением в действие обоих кодексов, а также устоявшаяся практика.
Так, например, Министерство по налогам и сборам Республики
Беларусь в отдельные годы рассматривает до 100 тыс. дел об
административных правонарушениях. Следовательно, наработан опыт в
этой области. Есть ли смысл лишать такой орган права продолжать
государственное управление в своей сфере?
Остальные государственные органы, кроме вышеуказанных 25,
сохранят право рассматривать дела об административных
правонарушениях и налагать административное взыскание в виде штрафа
на физических лиц только в двух случаях:
- когда размер этого штрафа не превышает двух базовых величин;
- если физическое лицо признает себя виновным и согласно в
течение 5 дней уплатить штраф в размере нижнего предела санкции
конкретной статьи КоАП 2003 г.
Установление такого порядка будет способствовать исключению
возможных неделовых взаимоотношений между виновником и
представителем власти, упростит административный процесс.
Если же физическое лицо не согласно уплатить назначенный
штраф, то материалы об административном правонарушении будут
переданы одному из тех 25 государственных органов, которые обладают
правом в полном объеме налагать штраф (суды, органы внутренних дел,
административные комиссии и др.). В этом случае вышеуказанные органы
будут иметь право с учетом степени вины нарушителя и тяжести
совершенного административного правонарушения определить наказание
нарушителю.
В проект ПиКоАП вводится норма, в соответствии с которой
физическое лицо или индивидуальный предприниматель, подвергнутый
административному взысканию, обязан не позднее одного месяца со дня
вручения ему постановления о наложении штрафа уплатить его. Для
юридического лица этот срок установлен в 15 дней. При неуплате
штрафа юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем
исполнительные документы направляются в банк для взыскания суммы
штрафа из денежных средств виновных.
Одновременно признано необходимым в случае невозможности
немедленно исполнить постановление о наложении административного
взыскания разрешить отсрочить или рассрочить его исполнение:
физическому лицу (за исключением индивидуального предпринимателя) на
срок до одного месяца, а штрафа, наложенного на юридическое лицо или
индивидуального предпринимателя, - на срок до 6 месяцев.
Установлен четкий досудебный порядок обжалования по делу об
административном правонарушении - вначале в вышестоящий орган или
вышестоящему должностному лицу, а при несогласии с их решением - в
суд. Указанное нововведение в определенной степени облегчит работу
судов, поскольку позволит судам рассматривать только те материалы,
которые уже прошли рассмотрение в порядке подчиненности. Однако в
любом случае у каждого гражданина, индивидуального предпринимателя,
юридического лица осталось право обжалования в суд решения
государственного органа по делу об административном правонарушении.
По просьбе некоторых государственных органов, осуществляющих
административный процесс, увеличен срок рассмотрения жалобы
(протеста) на постановление по делу об административном
правонарушении с семи дней до одного месяца. Это позволит более
предметно и качественно рассматривать административные материалы,
максимально исследуя материалы дела, для установления объективной
истины и вынесения справедливого, обоснованного решения.
Изменения и дополнения, внесенные в проект ПиКоАП, неизменно
повлекли необходимость внесения изменений в КоАП 2003 г.
Президент Республики Беларусь поддержал базовые принципы и
условия административной ответственности: принципы законности,
равенства физических и юридических лиц перед законом, неотвратимости
ответственности; виновной ответственности; справедливости и
гуманизма. Сохранен возраст привлечения физических лиц к
административной ответственности - 16 лет. Однако за некоторые
административные правонарушения административная ответственность
наступает с 14 лет: за умышленное причинение телесного повреждения,
мелкое хищение, жестокое обращение с животными, разжигание костров в
запрещенных местах, мелкое хулиганство, повреждение историко-
культурных ценностей, нарушение порядка вскрытия военных захоронений
и проведения поисковых работ и некоторые другие.
Вместе с тем не подлежит административной ответственности
физическое лицо, если будет установлено, что оно во время совершения
деяния было не способно сознавать его фактический характер или
противоправность вследствие отставания в умственном развитии.
Президентом Республики Беларусь принято решение, в
соответствии с которым только суд должен применять такие виды
административных взысканий, как конфискация и взыскание стоимости
предмета административного правонарушения. Данное решение принято
Главой государства на основании ст. 44 Конституции Республики
Беларусь, в которой закреплено, что принудительное отчуждение
имущества (конфискация) допускается только по постановлению суда.
Такое же решение принято Президентом Республики Беларусь и в
отношении такого вида административного взыскания, как лишение права
заниматься определенной деятельностью (лишение лицензии). Правом
применять этот вид административного взыскания также будет обладать
только суд. Это в полной мере соответствует Конституции Республики
Беларусь (ст. 41), гарантирующей право граждан на выбор профессии,
рода занятий и работы в соответствии с образованием.
Только за судом предлагается закрепить право на применение
административного ареста и исправительных работ.
Право налагать штрафы на юридических лиц, помимо суда, будет
предоставлено и некоторым другим государственным органам, которые в
настоящее время в соответствии с решениями Президента Республики
Беларусь обладают таким правом. Данное решение принято в целях
преемственности законодательства, постоянного и комплексного его
совершенствования с учетом сложившегося в стране хозяйственного
механизма и необходимости дальнейшего обеспечения стабильности в
республике.
Такие полномочия предлагается предоставить Комитету
государственного контроля Республики Беларусь, органам внутренних
дел, Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь,
Национального банка Республики Беларусь, Министерства финансов
Республики Беларусь, Министерства транспорта и коммуникаций
Республики Беларусь, таможенным органам и Департаменту
антимонопольной и ценовой политики Министерства экономики Республики
Беларусь.
Признано целесообразным право применять такой вид
административного взыскания как депортация (административное
выдворение за пределы Республики Беларусь) сохранить за органами
государственной безопасности, пограничными войсками, органами
внутренних дел, которые в настоящее время обладают таким правом.
Одновременно решено право применять такой вид административного
взыскания как лишение специального права (право на управление
транспортным средством, право на хранение и ношение оружия, право на
охоту) сохранить за государственными органами, которые обладают этим
правом и в настоящее время (например, Государственная инспекция
охраны животного и растительного мира при Президенте Республики
Беларусь).
В КоАП 2003 г. сохранена вина юридического лица как
основополагающий принцип административной ответственности. При этом
предусмотрено, что содержание вины юридического лица сводится к
фактическому нарушению им норм административного права.
В связи с новой редакцией понятия «вины» применительно к
юридическим лицам скорректировано и понятие «административное
правонарушение».
Увеличены сроки наложения административного взыскания исходя
из общего срока исковой давности. Так, за совершение
административного правонарушения в области финансов, рынка ценных
бумаг, банковской и предпринимательской деятельности, против порядка
налогообложения и таможенного регулирования, а также невыполнения
актов законодательства, регулирующих экономические отношения,
установлен срок привлечения к административной ответственности - не
позднее трех лет со дня совершения правонарушения и шести месяцев со
дня его обнаружения.
Уточнено понятие малозначительного правонарушения, а также
иные статьи, предусматривающие ответственность за осуществление
финансовых операций, легализацию доходов, полученных незаконным
путем, и др.
В целом вносимые изменения и дополнения как в КоАП, так и в
проект ПиКоАП позволят повысить в целом управляемость в государстве,
дисциплину и ответственность физических и юридических лиц за
исполнение действующего законодательства и одновременно обеспечить
защиту прав граждан и юридических лиц.
23.07.2004 г.
Право Беларуси, 2004 г., № 28, с.41
