Административное таможенное правонарушение: вопросы о длящемся и малозначительном деянии остаются
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ТАМОЖЕННОЕ
ПРАВОНАРУШЕНИЕ:ВОПРОСЫ О ДЛЯЩЕМСЯ И
МАЛОЗНАЧИТЕЛЬНОМ ДЕЯНИИ ОСТАЮТСЯ
А.Н.Адерейко,
Главный инспектор юридического отдела
Минской региональной таможни
РЕЦЕНЗЕНТ П.С. МЫТЬКО,
начальник юридического отдела
Минской региональной таможни
Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях
от 21 апреля 2003 г. не разрешил всех практических вопросов,
касающихся длящихся и малозначительных деяний.
О длящемся административном правонарушении
Проблема достижения единообразия подходов при практическом
уяснении сути длящегося административного правонарушения, равно как
и понятия малозначительности деяния, достаточно серьезна и ей нужно
уделить должное внимание, особенно в «переходный период» - к новому
административному законодательству.
Как известно, понятие длящегося административного
правонарушения до последнего времени не раскрывалось ни в одном
нормативном правовом акте Республики Беларусь. В более-менее
«развернутом» виде оно впервые получило нормативное отражение в
Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях от
21 апреля 2003 г. (далее - новый КоАП), который предполагается
ввести в действие специальным законом. Так, согласно ст. 2.6 нового
КоАП длящимся административным правонарушением признается деяние,
предусмотренное данным Кодексом, сопряженное с последующим
длительным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое или
юридическое лицо законом под угрозой административного взыскания.
Отсутствие нормативно урегулированного понятийного аппарата по
этому вопросу, разнообразие и многообъектность административных
таможенных правонарушений, некоторая «сырость» и незавершенность, на
наш взгляд, и новой административной нормы (ст. 2.6 нового КоАП)
давали, дают и еще будут давать почву для различия воззрений при
практическом определении критериев деления длящихся и недлящихся
правонарушений.
Важность и особенность длящегося правонарушения заключается не
только и не столько в его характере, как в сроках, в течение которых
возможно привлечение к административной ответственности за
совершение такого правонарушения. В соответствии со ст. 37 ныне
действующего КоАП административное взыскание может быть наложено не
позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при
длящемся правонарушении - двух месяцев со дня обнаружения.
При практическом использовании указанной нормы сразу возникает
ряд вопросов, требующих разрешения (и при этом разрешаемых не всегда
одинаково и правильно): какое правонарушение имеет место - длящееся
или недлящееся, какими критериями руководствоваться при их
разграничении, что считать днем обнаружения правонарушения и др.
В преодолении трудностей по этим вопросам основным (и
практически единственным) «помощником» можно назвать разъяснения
Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, содержащиеся в п. 9
постановления от 25 марта 1999 г. № 1 «О практике применения судами
законодательства, регулирующего производство по делам об
административных правонарушениях» (правда, только в части отправной
точки для исчисления срока наложения административного взыскания при
длящемся правонарушении), где говорится, что о дне обнаружения
длящегося правонарушения может свидетельствовать дата составления
уполномоченным на то должностным лицом протокола об административном
правонарушении, акта проверки, установившего факт правонарушения и
др. Однако и здесь мы не найдем единого подхода к вопросу о том, что
конкретно означает «обнаружить административное правонарушение»
(т.е. заметить, воспринять, осознать его наличие, отразить,
зафиксировать и т.п.).
Но даже уже имеющиеся на сегодняшний день практические
наработки в этой области не учтены разработчиками нового КоАП и не
нашли своего должного отражения в ст. 7.6 данного Кодекса «Сроки
наложения административного взыскания», хотя с практической точки
зрения этот вопрос далеко не праздный, как может показаться на
первый взгляд.
Что касается единообразного практического уяснения смысла
самого длящегося административного правонарушения (что, в принципе,
должно быть первично по отношению ко «дню обнаружения»), то это
осталось вне зоны внимания и Верховного Суда Республики Беларусь,
хотя со стороны нижестоящих судов исходит немало примеров неверного
толкования и применения этой нормы, влекущих необоснованное
непривлечение правонарушителей к административной ответственности
(фактически - их амнистирование).
Основываясь на правовой позиции законодателя о разграничении
длящихся и недлящихся административных правонарушений,
сформулированной в ст. 2.6 нового КоАП, в судебной практике,
нашедшей свое отражение в вышеназванном постановлении Пленума
Верховного Суда Республики Беларусь № 1, продолжим изложение
практического видения этой проблемы.
Итак, из вышеназванной нормы нового КоАП с очевидностью
вытекает, что деление правонарушений на длящиеся и недлящиеся
обусловлено продолжительностью совершаемого противоправного деяния
во времени. При этом отнесение правонарушения к длящимся либо
недлящимся, безусловно, должно производиться с обязательным учетом
его характера и обстоятельств совершения.
Отсюда следует, что длящееся правонарушение - это
правонарушение, при котором противоправное деяние совершается
непрерывно в течение более или менее продолжительного периода
времени. Оно начинается с момента совершения противоправного
действия или противоправного бездействия, сопряжено с длительным
невыполнением лицом возложенной на него обязанности и прекращается
(применительно к административному таможенному правонарушению)
вследствие:
- действий самого лица, направленных к прекращению
правонарушения (исполнение возложенной на него обязанности, явка в
таможенный орган с заявлением о совершенном правонарушении и др.);
- вмешательства таможенных органов (выявление не
оформленного в таможенном отношении товара или транспортного
средства, его изъятие или арест и др.);
- наступление событий, препятствующих совершению
правонарушения (например, утрата лицом противоправно хранимого
товара либо хищение у него такого товара).
В последнем случае прекращение правонарушения будет связано с
тем, что лицо уже объективно не может влиять на обстоятельства и
принимать волевое решение относительно своего противоправного
деяния.
Таким образом, длящееся правонарушение характеризуется
длительностью противоправного поведения (состояния), которое
продолжается в течение всего времени с начала нарушения и до его
прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в
течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода
времени не исполняется.
Недлящееся правонарушение, наоборот, носит одномоментный
характер. После того как правонарушение окончено (когда в деянии
усматриваются все предусмотренные законом элементы состава
правонарушения), никакой противоправной деятельности уже не
осуществляется, т.е. отсутствует противоправное поведение
(состояние).
Несмотря на кажущуюся простоту, задача разграничения длящихся
и недлящихся административных таможенных правонарушений на практике
решается куда сложнее. Так, наличие установленных таможенным
законодательством сроков для исполнения физическим или должностным
лицом субъекта внешнеэкономической деятельности какой-либо
обязанности (подача таможенной декларации, уплата таможенных
платежей, обязательный вывоз временного ввезенного транспортного
средства и др.) нередко толкуется судами как безусловное основание
для отнесения правонарушения, выразившегося в неисполнении
соответствующей обязанности к данному сроку, к недлящимся. При этом
нередко дополнительно приводится довод, что при перемещении товаров
на таможенную территорию Республики Беларусь они находятся под
таможенным контролем. И, следовательно, о неисполнении определенной
обязанности таможенному органу должно быть известно сразу по
истечении установленного срока, а поэтому такие правонарушения
нельзя расценивать как длящиеся.
Позволим себе не согласиться с такой позицией.
При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения
к длящимся или недлящимся немаловажным является уяснение различий
между моментом юридического окончания правонарушения и моментом
прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным всегда
считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его
объективной и субъективной сторон. Прекращение же противоправного
поведения (состояния) будет иметь место, когда лицом никакие
противоправные действия уже не совершаются либо когда государство
посредством уполномоченных органов пресекает правонарушение.
Таким образом, правонарушение независимо от того, является оно
длящимся или недлящимся, будет расцениваться как оконченное с
момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава
правонарушения, предусмотренные законом. При этом длящиеся
правонарушения обычно являются юридически оконченными до их
фактического прекращения, т.е. до момента завершения противоправного
поведения (что предопределяет лишь возможность привлечения лица к
ответственности уже с этого момента, но оставляя все основания по-
прежнему расценивать правонарушение как длящееся, при котором сроки
наложения административного взыскания начинают отсчет со дня
обнаружения такого правонарушения).
В силу этого наличие установленных нормативными правовыми
актами сроков для исполнения какой-либо обязанности не дает
юридических оснований толковать их как безусловное условие для
отнесения правонарушения, выразившегося в неисполнении
соответствующей обязанности к данному сроку, к недлящимся. До
окончания установленного срока исполнения соответствующей
обязанности лицом фактически не совершается никакое правонарушение,
так как лицо вправе исполнить возложенную на него обязанность в
любой момент до истечения указанного срока. Деяние становится
противоправным уже после истечения указанного срока. Каких-то
временных рамок, ограничивающих течение противоправного деяния, уже
нет, в силу чего такой срок никак нельзя считать «пресекательным» по
отношению к противоправному деянию и трактовать его как прекращающий
противоправное поведение (состояние) в том смысле, что деяние не
завершается с его наступлением, равно как это и не означает
безусловность его обнаружения (фиксации) непосредственно после
истечения срока на исполнение установленной обязанности.
Таким образом, подводя итог краткому анализу, можно заключить,
что в случае когда в соответствии с нормативными правовыми актами по
таможенному делу обязанность должна быть выполнена к определенному
сроку, с момента истечения такого срока действительно наличествуют
все элементы оконченного состава правонарушения, однако
противоправное деяние, заключающееся в невыполнении указанной
обязанности, продолжает длиться до его прекращения.
Учитывая изложенные критерии, исходя из особенностей
конструкций отдельных составов административных таможенных
правонарушений и того обстоятельства, что большая часть таких
противоправных деяний совершается путем бездействия, к длящимся
можно отнести, в частности, следующие административные таможенные
правонарушения:
- несоблюдение установленного таможенным органом Республики
Беларусь срока доставки товаров, транспортных средств и документов
на них (часть третья ст. 193-1 действующего КоАП (далее - КоАП);
- невывоз за пределы таможенной территории Республики Беларусь
либо невозвращение на эту территорию товаров и транспортных средств,
если такой вывоз либо возвращение являются обязательными, в
установленные сроки (часть первая ст. 193-3 КоАП);
- проведение неправомерных операций с товарами и транспортными
средствами, помещенными под определенный таможенный режим (изменение
состояния, пользование и распоряжение ими не в соответствии с их
таможенным режимом) (ст. 193-4 КоАП);
- недекларирование товаров или транспортных средств,
перемещаемых через таможенную границу Республики Беларусь и
подлежащих декларированию (часть первая ст. 193-9 КоАП);
- транспортировка, хранение товаров и транспортных средств,
ввезенных на таможенную территорию Республики Беларусь с нарушениями
таможенных правил (ст. 193-10 КоАП);
- неуплата таможенных платежей в установленные сроки (ст. 193-
44 КоАП).
Безусловно, и в этих случаях при правовой оценке деяния должны
учитываться конкретные обстоятельства, так как единого общего
принципа, изначально разграничивающего правонарушения на длящиеся и
недлящиеся, в административном праве нет и, думается, не может быть.
Но указанные критерии могли бы служить определенным ориентиром при
отграничении длящихся административных таможенных правонарушений от
недлящихся, что придало бы практике больше единообразия и
значительно уменьшило субъективизм.
Но, судя по содержанию норм нового КоАП и подходу законодателя
к вопросам разграничения длящихся и недлящихся правонарушений, к
срокам наложения административного взыскания за совершение
административного правонарушения против порядка таможенного
регулирования (п. 4 часть первая ст. 7.6 нового КоАП), уже имеющиеся
теоретические и практические наработки учтены в малой степени.
Общий порядок исчисления сроков наложения административного
взыскания остался прежним и в новом КоАП: не позднее 2 месяцев со
дня его совершения, а за совершение длящегося административного
правонарушения - не позднее 2 месяцев со дня его обнаружения (п. 1,
2 часть первая ст. 7.6 нового КоАП). Что же касается сроков
наложения взыскания за совершение административного таможенного
правонарушения, то здесь законодатель специальной нормой увеличил
срок наложения взыскания до 1 года и «привязал» его только ко дню
совершения правонарушения. Увеличение возможного срока наложения
взыскания до 1 года по одной из самых сложных категорий
административных правонарушений - значимый шаг, и он, думается,
практиками будет приветствоваться.
Вместе с тем исходя из таких особенностей административных
таможенных правонарушений, как высокий уровень их латентности,
многообъектность и разнообразие субъектов правонарушений, видится
более логичным и оправданным на этапе существенного обновления
таможенного и административного законодательства наряду с
увеличением срока наложения административного взыскания за
совершение административного правонарушения против порядка
таможенного регулирования до 1 года со дня его совершения учесть и
существование в реальной жизни, в сфере внешнеэкономической
деятельности большого количества длящихся правонарушений,
сопряженных порой с длительным невыполнением обязанностей,
возложенных на физическое или юридическое лицо таможенным
законодательством. Поэтому такой односторонний шаг, как общее
увеличение срока наложения взыскания до 1 года, во всех случаях -
только со дня совершения правонарушения (не предусматривая иных
вариантов), по нашему убеждению, не будет способствовать решению
практических задач правоприменительными органами. Иными словами,
разработчиками нового КоАП в этой части не учтены (или же приняты во
внимание, но в малой степени) сложносоставность и специфичность
административных правонарушений в области таможенного дела.
Понятно, что предлагаемые принципы и условия деления длящихся
и недлящихся административных таможенных правонарушений сегодня
имеют лишь методико-прикладной характер. При этом следует
согласиться и с тем, что закон (в данном случае новый КоАП)
совершенно неоправданно перегружать положениями, имеющими чисто
технико-методическое значение. Об этом прямо говорится в Законе
Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики
Беларусь» и Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов,
утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа
2003 г. № 359.
Изложенные выше предложения и проблемные моменты относительно
длящегося и недлящегося правонарушения, дне их обнаружения
представляются крайне важными и при условии их законодательного
воплощения в значительной степени способствовали бы предотвращению
судебных и иных ошибок в правоприменительной практике.
Но поскольку законодательный процесс довольно длителен, а
практика настойчиво требует повседневного решения вышеобозначенных
проблем (и вчера, и сегодня, и завтра), необходимым и серьезным
шагом на пути предотвращения или минимизации брака в работе
таможенных органов, судебных ошибок при разрешении административных
дел, связанных с таможенными правонарушениями, видится необходимой
доработка в этой части (внесение изменений или дополнений) следующих
постановлений Пленума Верховного Суда Республики Беларусь:
- от 25 марта 1999 г. № 1 «О практике применения судами
законодательства, регулирующего производство по делам об
административных правонарушениях»;
- от 17 июня 1994 г. № 4 «О судебной практике по делам о
контрабанде и об административных таможенных правонарушениях» (с
изменениями и дополнениями от 28 марта 1996 г., от 29 марта 2001 г.,
от 28 июня 2002 г.).
О малозначительном административном правонарушении
На наш взгляд, сути малозначительности уделяется явно
недостаточное внимание (как юридической наукой, так и
законодателем), в то время как практическая значимость его довольно
велика. Мы солидарны с теми авторами, которые считают, что
формулировка ст. 8.2 нового КоАП, раскрывающая понятие
малозначительности правонарушения, также не оправдала многолетних
ожиданий органов правоприменения.
Обратимся к содержанию и конструкции названной статьи:
«малозначительным признается деяние физического лица, содержащее
признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом,
которое не причинило и по своему содержанию и направленности не
могло причинить вред охраняемым настоящим Кодексом правам и законным
интересам». Теперь, оценив данную норму с точки зрения теории права
(в частности, принципов и понятий административного права) и
сопоставив ее с содержанием и буквальным значением нормы ст. 2.1
нового КоАП, увидим всю юридическую невыверенность и внутреннюю
противоречивость части второй ст. 8.2 данного Кодекса, определяющей
понятие малозначительного правонарушения.
Такой подход не только не упорядочит практику правоприменения
по этому давно наболевшему вопросу, а думается, породит еще больше
субъективизма и произвольного толкования, да и в целом направит на
путь искажения законоисполнительного смысла рассматриваемой нормы.
Что мы имеем в действии на сегодняшний день? Помимо общей
нормы ст. 21 действующего КоАП, это - разъяснение, содержащееся в п.
14-3 указанного выше постановления Пленума Верховного Суда
Республики Беларусь от 17 июня1994 г. № 4. Справедливости ради
следует заметить, что в свое время оно явилось хорошим подспорьем и
существенно продвинуло практику к цели единообразного подхода.
Из разъяснений указанного Пленума Верховного Суда Республики
Беларусь следует, что при решении вопроса об освобождении от
ответственности за таможенное правонарушение на основании ст. 21
КоАП по его малозначительности необходимо учитывать, в частности,
как стоимость непосредственных объектов правонарушения, так и их
объем (количество), а также цель, мотив и способ совершения
правонарушения.
При этом особо подчеркивается, что во всех случаях к
малозначительным могут быть отнесены лишь такого рода
правонарушения, когда материальное выражение стоимости их
непосредственных объектов позволяет реально отнести ситуацию к
малозначительной.
Выделение этих признаков малозначительности означает, что они
могут относиться только к объекту и объективной стороне деяния, но
не к субъекту (иными словами, к характеристикам личности), хотя на
практике такие факты еще нередки.
Также заметим, что в рассматриваемом постановлении Пленума
Верховного Суда Республики Беларусь от 17 июня 1994 г. № 4 мы не
найдем очерченного круга административных таможенных правонарушений,
которые при определенных условиях могут быть признаны
малозначительными. Из этого следует, что действие ст. 21 КоАП можно
фактически распространять на любое правонарушение. Однако для этого
(т.е. для признания деяния малозначительным) все же необходимо
наличие и целого ряда дополнительных обстоятельств: развития
элементов объективной стороны, цели, мотивов, способа совершения
правонарушения, степени вины и участия и др.
Исходя из особенностей таможенных правонарушений, их
разнообразия и многообъектности уже наработанная практика в этих
вопросах очень ценна, а поэтому крайне важным является ее
нормативное закрепление.
Возможно, с точки зрения юридической науки понятие
малозначительности в том виде, как это дается в части второй ст. 8.2
нового КоАП, выглядит правильно и даже новационно. Однако практика
указывает на то, что в период развития и совершенствования
административно-правовых отношений (в частности, в сфере
администрирования таможенных правоотношений), суть
малозначительности должна иметь несколько иное содержание и
формулироваться более определенно, нежели предложенный в новом КоАП
понятийный подход.
Одним из возможных путей здесь видится трансформация положений
о малозначительности административного таможенного правонарушения,
содержащихся в п. 14-3 постановления Пленума Верховного Суда
Республики Беларусь от 17 июня 1994 г. № 4 (с изменениями и
дополнениями), в часть вторую ст. 8.2 нового КоАП, подготовка
постатейного научно-практического комментария к новому КоАП в тесном
соавторстве ученых-правоведов и юристов-практиков.
10.05.2004 г.
Право Беларуси, 2004 г., № 17, с.73
