ИННОВАЦИОННЫЕ ФОНДЫ; ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
В.А.Хлабордов,
начальник юридического управления
Министерства экономики Республики Беларусь
Инновационные фонды законодательством Республики Беларусь
предусматриваются, но в необходимой мере не регламентируются.
Ежегодно законами о бюджете на текущий год республиканским
органам государственного управления, иным государственным
организациям, подчиненным Правительству Республики Беларусь,
облисполкомам, Мингорисполкому, а в последнее время и иным
организациям (Национальной академии наук Беларуси, Белорусскому
республиканскому союзу потребительских обществ, Федерации профсоюзов
Беларуси), предоставляется право формировать инновационные фонды за
счет отчислений как находящихся в ведении (входящих в состав)
организаций, так и иных организаций (с 2004 г. - Министерство
торговли). Закон о бюджете регламентирует разрешенный размер
отчислений в данные фонды, допускает установление Советом Министров
Республики Беларусь повышенных нормативов отчислений, устанавливает
отнесение сумм отчислений в фонды на себестоимость, определяет
ответственность за нецелевое использование средств, однако не
раскрывает сущностную сторону самих фондов, не определяет их позицию
относительно государственного бюджета.
Проведем анализ иных актов законодательства. Обратимся к
Закону Республики Беларусь от 4 июня 1993 г. «О бюджетной системе
Республики Беларусь и внебюджетных фондах» (далее - Закон). Исходя
из требований, предъявляемых данным Законом к формированию,
утверждению и исполнению государственного бюджета, инновационные
фонды ни формально, ни содержательной стороной своего формирования и
использования не являются частью государственного бюджета (в виде
целевых бюджетных фондов).
Согласно ст. 37 указанного Закона государственные внебюджетные
фонды являются составной частью государственных финансовых средств и
представляют собой совокупность финансовых ресурсов, используемых по
целевому назначению. Создание государственных внебюджетных фондов,
определение источников их образования и порядка использования
осуществляются актами Президента Республики Беларусь и законами
Республики Беларусь. Вышеназванное определение государственных
внебюджетных фондов полностью с понятием инновационных фондов не
совпадает, так как закон о бюджете: а) не создает инновационные
фонды, а предоставляет право создавать их; б) не определяет цели и
порядок их использования.
Попытаемся найти ответ в нормативных правовых актах более
низкого уровня. Положение о порядке формирования и использования
средств инновационных фондов, утвержденное постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 30 сентября 2002 г. № 1346 (далее -
Положение), предусматривает:
создателей инновационных фондов (включая Белорусский
республиканский союз потребительских обществ, Федерацию профсоюзов
Беларуси - негосударственные организации);
плательщиков отчислений;
права создателей инновационных фондов (от уменьшения размера
взаимного зачета до полного освобождения от уплаты отчислений в
зависимости от финансового состояния и уровня рентабельности
организаций);
направления использования средств инновационных фондов;
условия, порядок и формы выделения средств инновационных
фондов;
деятельность создателей инновационных фондов по формированию,
использованию, отчетности, контролю за использованием средств
инновационных фондов.
Определение статуса инновационных фондов в указанном Положении
отсутствует. Косвенно (в экономическом смысле, через направления
использования средств) данные фонды можно охарактеризовать как
собственно инновационные (подп. 7.1.1 п. 7 Положения),
инвестиционные (подп.7.1.2 п. 7), энергосберегающие (подп. 7.2, 7.3-
1 п. 7). Положение не ограничивает использование средств
перечисленными в нем направлениями, а действующие указы и
постановления Правительства свидетельствуют об использовании их в
весьма далеких от инновационно-инвестиционных целях (вплоть до
закупки сырья, расходов на консервацию).
Существует еще один нормативный правовой акт по
рассматриваемой тематике - Указ Президента Республики Беларусь от 23
августа 2000 г. № 456 «Об отчислении средств в инновационные фонды
хозяйственных обществ, имеющих доли (акции) государственной
собственности в уставных фондах». Подпунктом 1.3 п. 1 названного
Указа установлено, что условия получения средств из инновационных
фондов, действующие для юридических лиц, подведомственных органам
государственного управления, распространяются на приведенные в
данном Указе хозяйственные общества при внесении отчислений с учетом
требований, предъявляемых законодательством к отчуждению
государственного имущества. Иными словами, создается впечатление,
что при направлении средств из инновационных фондов хозяйственному
обществу (т.е. негосударственному юридическому лицу) делается акцент
на принадлежность данных к государственному имуществу. Однако такое
определение остается косвенным и многозначным.
Полагаем, что инновационные фонды являются государственными,
так как:
- право на их создание предоставляется законом;
- они формируются государственными органами (министерствами,
государственными комитетами, комитетами при Совете Министров),
облисполкомами, Мингорисполкомом;
- ответственность за нецелевое использование их средств
определяется законом;
- имеется ссылка, что права и обязанности плательщиков
отчислений в инновационные фонды, ответственность за правильность их
исчисления и своевременность уплаты, порядок взыскания указанных
отчислений, а также права налоговых органов по контролю за
правильностью их исчисления и своевременностью уплаты
устанавливаются в соответствии с законодательством Республики
Беларусь (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30
сентября 2002 г. № 1346 и иные акты законодательства в настоящее
время не содержат регламентации ответственности за неуплату,
взыскания отчислений, а также прав налоговых органов в данном
вопросе).
Далее рассмотрим вопрос выделения средств из инновационного
фонда негосударственным юридическим лицам (хозяйственным обществам,
уплачивающим отчисления) на безвозвратной основе, что, кстати,
предусмотрено п. 8 Положения. Получается, что фондодержатель дарит
государственные денежные средства частным юридическим лицам, не
получая ничего взамен (занимается благотворительностью в отношении
коммерческих организаций). Можно определить такую деятельность
фондодержателя как инвестиционную, обусловив ее увеличением доли
государства в уставных фондах коммерческих организаций в размере
выделенных средств.
Однако вернемся к тому, что использование средств фонда,
образованного за счет отчислений организаций, предполагается в
данных организациях как несовпадающего по суммам в календарном плане
с суммами отчислений, так и совпадающего (в последнем случае
допускается неперечисление отчислений - как взаимозачет). Иными
словами, инновационные фонды могут пониматься как механизм и
управление инновационно-инвестиционной деятельностью самих
организаций со стороны вышестоящих организаций (государственных
органов) с элементами перераспределения от одной организации к
другой и концентрации средств.
В данном случае утверждение о том, что суммы отчислений,
поступая в фонд, становятся государственным имуществом, может быть
поставлено под сомнение, которое базируется на понимании
инновационного фонда как общей собственности (в соответствии со ст.
246 Гражданского кодекса Республики Беларусь), управление которой
разрешено законодательством и фактически поручено фондодержателю -
государственному органу (государственной организации) либо
негосударственным организациям (Белорусскому республиканскому союзу
потребительских обществ, Федерации профсоюзов Беларуси). В этой
конструкции исчезает право государства на увеличение доли при
выделении (определении) средств фонда безвозмездно частным
юридическим лицам, уплачивающим отчисления.
Как видно, вопрос определения правовой природы инновационных
фондов требует обсуждения со стороны юристов, в том числе
преподавателей вузов, и своего разрешения, особенно в контексте
подготовки проектов актов, регламентирующих вопрос безвозвратного
выделения средств из инновационных фондов.
07.06.2004 г.
Право Беларуси, 2004 г., № 21, с.87
