КОММЕНТАРИЙ
      к Закону Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. № 136-З
                 «О гражданстве Республики Беларусь»
     
     1  августа  2002  г.   Президент Республики  Беларусь  подписал
новый  Закон Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь»
(далее - Закон).
     В  государствах  - республиках бывшего СССР в  последнее  время
наблюдается  тенденция принятия новых законов о  гражданстве,  а  не
обновления   редакции  действовавших  с  начала  90-х   годов.   Это
обусловлено тем, что принятые после распада Советского Союза  законы
о   гражданстве  разрабатывались  в  переходный  период  становления
государственности  постсоветских  республик  и  не  могли  учитывать
особенностей  последующего развития систем права этих государств,  а
также    характера    взаимоотношений   с    другими    независимыми
государствами, возникшими после распада СССР. При подготовке  нового
Закона  о  гражданстве  было  решено  пойти  по  пути  международной
практики регулирования этой важнейшей для каждого государства  сферы
законодательства.
     Кроме  того,  анализ  практики применения ранее  действовавшего
Закона  1991  г.  позволил сделать вывод о необходимости  его  более
четкой  структуризации,  исключения  ряда  изживших  себя  либо   не
применяемых на практике статей, уточнения полномочий государственных
органов  относительно вопросов гражданства.
     Новый Закон состоит из 42 статей, которые объединены в 9 глав.
     Закон   дает  определение  и  закрепляет  принципы  гражданства
Республики Беларусь.
     Так,  в  соответствии  с  ч. первой ст.  1  Закона  гражданство
Республики  Беларусь  -  это устойчивая правовая  связь  человека  с
государством,   выражающаяся  в  совокупности  их   взаимных   прав,
обязанностей и ответственности, основанная на признании  и  уважении
достоинства, основных прав и свобод человека.
     Гражданство  является  неотъемлемым  элементом  государственной
организации  общества. В том или ином виде оно  существует  в  любом
государстве. Государство и население связаны единством территории. В
государственно-организованном  обществе   существует   необходимость
закрепления того факта, что в обычных условиях большинство населения
государства  проживает  на его территории. Именно  такое  постоянное
проживание на территории государства и является наиболее типичным  и
прочным  видом фактической связи лица с государством. Наличие  такой
связи  и  закрепляется юридически посредством института гражданства.
Оно является основой и всех известных определений гражданства.
     Проблемы   гражданства  традиционно  привлекают  внимание   как
ученых-государствоведов, так и представителей  науки  международного
права.
     Интерес   к  институту  гражданства  в  современном   мире   не
исчезает, что вызвано рядом обстоятельств.
     Во-первых,  гражданство  является основой  правового  положения
личности,  определяет «набор» взаимных прав и  обязанностей  лица  и
государства.
     Во-вторых,   гражданство   тесно  связано   с   государственным
суверенитетом, является одним из его существенных признаков.
     В-третьих,  в  связи  с распадом СССР и возникновением  на  его
территории  15  независимых государств, часть  из  которых  вошла  в
состав  Содружества  Независимых  Государств,  проблемы  гражданства
здесь приобретают особую остроту и практическую значимость.
     В-четвертых,  в  1997  г.   принята и  открыта  для  подписания
Европейская  конвенция о гражданстве, в которой  впервые  в  мировой
практике сделана попытка кодифицировать основные принципы и правила,
применяемые к институту гражданства.
     Во   всем   мире   общепризнано   положение   о   регулировании
гражданства преимущественно нормами национального права.  Внутренним
законодательством   определяются  институт  гражданства   и   основы
правового   положения   граждан.  Государства   в   своей   политике
основываются    на   общечеловеческих   интересах   и   существующих
международных  нормах.  При  решении  вопросов  гражданства   всегда
затрагиваются одновременно общечеловеческие и национальные  интересы
людей.  Встает  вопрос  о  существовании  и  развитии  человека  как
личности и гражданина, имеющего равные возможности с другими людьми.
     Страны  СНГ  признают  общечеловеческие  ценности  и  интересы,
исходят  из  их приоритета и общепризнанных принципов международного
права  перед  внутриправовыми  институтами.  Свое  закрепление   это
положение  находит в конституциях государств и законах о гражданстве
либо   напрямую,   либо   косвенно,  когда  международные   договоры
признаются  правовыми источниками гражданства и  провозглашается  их
верховенство над национальными нормами.
     Правовой  основой  деятельности государств  СНГ  в  этой  сфере
является   подписанный   ими   29  декабря   1992   г.    совместный
рекомендательный  законодательный  акт  «О  согласованных  принципах
регулирования гражданства». Многие из провозглашенных  им  принципов
уже  закреплены  в  законах  о  гражданстве  стран  СНГ,  другие  же
определяются  в процессе разрешения конкретных дел и при  подписании
межгосударственных договоров.
     В   связи   с   этим  в  Законе  предусмотрена  новая   статья,
закрепляющая принципы гражданства Республики Беларусь:
     каждый имеет право на гражданство;
     гражданство  Республики  Беларусь  является  равным  для   всех
граждан   Республики   Беларусь   независимо   от   оснований    его
приобретения;
     гражданство  Республики  Беларусь не может  быть  предоставлено
против воли лица;
     никто  не может быть лишен гражданства Республики Беларусь  или
права изменить гражданство;
     Республика    Беларусь    стремится   к    избежанию    случаев
безгражданства.
     Принцип  признания  за  каждым человеком права  на  гражданство
закреплен  в  конституциях и законах о гражданстве  всех  государств
СНГ. Его следует рассматривать как совокупность трех взаимосвязанных
характеристик:  признание  гражданства как  естественного  состояния
индивида; невозможность произвольного лишения гражданства или  права
его  изменения  и  принятие государствами мер к  сокращению  случаев
безгражданства.
     Законом  учтен  один  из  основополагающих  принципов,  который
используется  в  мировой  практике в данной  области,  -  стремление
государства    к    сокращению   случаев   безгражданства.    Помимо
декларативного  закрепления данного принципа в ст.  3  предусмотрено
также  недопущение возникновения у лица состояния безгражданства   в
процессе  приобретения  гражданства  Республики  Беларусь  или   его
прекращения.
     Иначе  по  сравнению  с  действовавшим ранее  Законом  1991  г.
определена  первоначальная совокупность граждан Республики  Беларусь
(ч.  первая  ст. 8). Она включает лиц, которые на день вступления  в
силу  нового  Закона уже состоят в гражданстве Республики  Беларусь.
Это  позволяет  уйти  от  привязки  права  на  гражданство  к  факту
постоянного  проживания в Беларуси на определенную дату  (12  ноября
1991  г.   -  день  вступления в силу Закона 1991 г.),  что  в  силу
отсутствия в законодательстве четкого толкования понятия «постоянное
проживание»  приводило  к  коллизиям, когда  лица,  ранее  постоянно
проживавшие  (прописанные)  в  других государствах  и  имеющие  иное
гражданство, могли быть признаны постоянно проживающими на указанную
дату   на   территории  республики  и  как  следствие  -  гражданами
Республики Беларусь.
     В   Законе  урегулирован  вызывающий  серьезные  споры  вопрос,
связанный  с  реализацией  ст. 80 Конституции  Республики  Беларусь,
которая   устанавливает,  что  Президентом  может   быть   гражданин
Республики Беларусь по рождению.
     Часть   вторая  ст.  8  Закона  предусматривает  наличие   трех
обязательных  оснований, необходимых для признания лица  гражданином
Республики Беларусь по рождению.
     Первое  условие  требует, чтобы гражданин  родился  в  пределах
современной   территории Республики Беларусь. Это значит,  что  лицо
должно было родиться на территории земель, входящих в состав БССР на
дату его рождения.
     Второе  условие - наличие гражданства СССР по рождению. Союзным
законодательством  устанавливалось единое союзное  гражданство.  Его
наличие  означало,  что гражданин, проживающий в  одной  из  союзных
республик, являлся ее гражданином и гражданином СССР, но не  являлся
одновременно гражданином другой союзной республики.
     Третье  условие - получение гражданства Республики Беларусь  до
вступления  в  силу  Закона - означает, что лицо должно  было  стать
гражданином образовавшейся после распада СССР Республики Беларусь  в
порядке,  определенном  Законом Республики Беларусь  от  18  октября
1991 г.  «О гражданстве Республики Беларусь».
     Введение    данной    нормы    устраняет    существовавший    в
законодательстве  пробел по вопросу признания гражданами  Республики
Беларусь по рождению лиц, родившихся до распада бывшего СССР.
     В  Законе изменен подход к вопросу двойного гражданства. Теперь
позиция  Республики  Беларусь  по этому  вопросу  согласовывается  с
подходом   Российской  Федерации,  что  в  свою   очередь   отвечает
требованиям  унификации  законодательства, осуществляемой  в  рамках
интеграционных  процессов между Республикой  Беларусь  и  Российской
Федерацией.
     В   мировой   практике  большинство  государств  придерживается
позиции непризнания двойного гражданства, суть которой заключается в
том,  что  на  территории данного государства признается гражданство
только этого государства, и это закреплено законодательством.
     Статьей  11  Закона  предусмотрено, что за лицом,  состоящим  в
гражданстве  Республики  Беларусь, не  признается  принадлежность  к
гражданству другого государства. Так, возможное наличие у гражданина
Беларуси иного гражданства (что согласно ранее действовавшему Закону
не  допускалось)  не  будет  являться основанием  для  уклонения  от
выполнения   обязанностей  или  освобождения   от   ответственности,
вытекающих  из гражданства Республики Беларусь. Прохождение  военной
службы  гражданином Республики Беларусь, имеющим гражданство другого
государства, будет регулироваться законодательством и международными
договорами Республики Беларусь.
     Вместе   с   тем  неизменным  остается  требование  отказа   от
гражданства   иностранного   государства   в   случае   приобретения
гражданства Республики Беларусь в результате приема.
     Отказ   от  иного  гражданства  при  приобретении  белорусского
гражданства  отвечает  принципу устойчивой  правовой  связи  лица  с
государством и согласуется с широко распространенной законодательной
и правоприменительной практикой других государств. Это требование не
исключает возможности приобретения гражданином Республики Беларусь в
дальнейшем иного гражданства, если это допускается законодательством
иного государства.
     С  учетом анализа практики применения законодательства в Законе
существенно улучшены положения, регламентирующие основания и порядок
приобретения  и  прекращения гражданства Республики Беларусь.  Более
компактно и последовательно изложены нормы, регулирующие гражданство
детей  на  день  их  рождения, в случаях  изменения  гражданства  их
родителями, а также при усыновлении (гл. 2, 3 и 5).
     В  Законе  значительно расширен круг лиц, в  отношении  которых
предусмотрены льготные условия приема в гражданство. Так,  не  будет
применяться ценз оседлости, который, как и ранее, составляет  7  лет
для белорусов, а также лиц, идентифицирующих себя как белорусы, и их
потомков,  родившихся за пределами современной территории Республики
Беларусь;   лиц,   имеющих  выдающиеся  заслуги  перед   Республикой
Беларусь,  высокие достижения в области науки, техники,  культуры  и
спорта либо обладающих профессией или квалификацией, представляющими
государственный  интерес  для  Республики  Беларусь;  лиц,   имевших
гражданство Республики Беларусь или право на гражданство  Республики
Беларусь,  родители  (усыновители)  которых  выбрали  для  них  иное
гражданство,  а  также лиц, являющихся иностранными  гражданами  или
лицами  без  гражданства, ранее состоявших в гражданстве  Республики
Беларусь (ст. 14).
     Кроме   лиц,   ранее   проживавших  на  территории   Республики
Беларусь,  право на регистрационный порядок приобретения гражданства
получат  лица,  родившиеся  на территории  республики,   дети  -  по
заявлению  родителей, а также дети, над которыми  установлена  опека
или попечительство (ст. 15).
     В  целях  воспрепятствования приема  в  гражданство  Республики
Беларусь  лиц  с  серьезным криминальным прошлым, членов  преступных
группировок, лиц, занимающихся незаконной коммерческой деятельностью
или  связанных  со  спецслужбами  иностранных  государств,  в  Закон
включена   новая  статья,  предусматривающая  основания   отклонения
заявления о приобретении гражданства Республики Беларусь (ст. 16).
     Глава  3 Закона регламентирует вопросы  прекращения гражданства
Республики   Беларусь:   определены  основания   выхода   и   утраты
белорусского гражданства, а также основания для отказа в прекращении
гражданства    Республики    Беларусь.   Прекращению    белорусского
гражданства  препятствуют основания, общеприменимые с  точки  зрения
международного   права.  Так,  прекращение  гражданства   Республики
Беларусь не допускается, если гражданин Республики Беларусь:
     является обвиняемым либо в отношении его имеется вступивший   в
законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
     имеет задолженность по налогам или другие непогашенные долги  и
обязательства   перед  Республикой  Беларусь,  ее   юридическими   и
физическими лицами;
     не имеет иного гражданства или гарантий его приобретения.
     Закон  дополнен  принципиально  новыми  нормами  (гл.  4),  где
определяются  основания и порядок отмены решения о приобретении  или
прекращении    гражданства    Республики    Беларусь,    а     также
устанавливается, что решение по вопросам гражданства  в  случае  его
отмены считается недействительным со дня его принятия.
     В   ходе   подготовки  Закона  возник  вопрос  о   соответствии
нормативного  регулирования и сложившейся практики принятия  решений
об  утрате гражданства Республики Беларусь предписаниям п. 17 ст. 84
Конституции  Республики  Беларусь, устанавливающим,  что  вопросы  о
прекращении   гражданства  Республики  Беларусь   решает   Президент
Республики Беларусь.
     Утрата  гражданства  в большинстве случаев имела  место  тогда,
когда  устойчивая  правовая связь человека с  Республикой  Беларусь,
выражающаяся  в  совокупности  их  взаимных  прав,  обязанностей   и
ответственности,  основанная на признании  и  уважении  достоинства,
основных  прав и свобод человека (т.е. гражданство), по  сути,  была
уже утеряна.
     Согласно  ранее  действовавшему Закону,  а  также  Положению  о
порядке  рассмотрения вопросов, связанных с гражданством  Республики
Беларусь, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от  17
ноября  1994  г.   №  209,  в таких случаях  органы  внутренних  дел
Республики Беларусь принимали решения по вопросам регистрации утраты
гражданства  Республики Беларусь лицами, постоянно  проживающими  на
территории  Республики  Беларусь,  а  Министерство  иностранных  дел
Республики Беларусь, дипломатические представительства и консульские
учреждения  Республики Беларусь - лицами, постоянно проживающими  за
границей.
     В   результате  на  практике  сложилась  ситуация  (отчасти  по
причине неурегулированности в Положении порядка принятия решений  об
утрате  гражданства  Республики Беларусь),  при  которой  решения  о
выходе  из  гражданства Республики Беларусь принимались  Президентом
Республики  Беларусь, а решения об утрате (включающие и  регистрацию
утраты)   гражданства   Республики  Беларусь  принимались   органами
внутренних  дел и Министерства иностранных дел Республики  Беларусь,
дипломатическими  представительствами  и  консульскими  учреждениями
Республики Беларусь.
     Включение в Закон нормы, устанавливающей, что решения о  приеме
в  гражданство  Республики  Беларусь и его  прекращении  принимаются
Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке  (ст.
28), устранило имевшееся несоответствие.
     В  Законе  уточнены полномочия органов, принимающих  решения  и
оформляющих  документы по вопросам гражданства Республики  Беларусь,
определены  государственные органы, исполняющие решения по  вопросам
гражданства, а также отражен порядок исполнения таких решений.
     В  соответствии  со  ст.  29 Закона государственными  органами,
принимающими  участие  в  решении  вопросов  гражданства  Республики
Беларусь,  являются Президент Республики Беларусь, органы внутренних
дел и органы дипломатической службы Республики Беларусь за рубежом.
     Поскольку   приобретение  либо  утрата   гражданства   является
важнейшим  юридическим  фактом,  существенно  влияющим  на  правовой
статус  личности,  очень  важно обеспечить  возможность  обжалования
решений   по   вопросам  гражданства,  принимаемых  соответствующими
государственными органами. Наличие в ст. 38 Закона  таких  положений
является    дополнительным   фактором,   подтверждающим    признание
белорусским  государством приоритета международного права.  Подобное
содержится  и  в Европейской конвенции о гражданстве. В  большинстве
стран Европейского союза предусмотрена такая процедура.
     Заключительная,   девятая,  глава  Закона  определяет   порядок
вступления его в силу и необходимость приведения законодательства  в
соответствие    с    ним,   а   также   содержит   перечень    актов
законодательства, подлежащих признанию утратившими силу.
     На  стадии  разработки Закон был предоставлен  для  сведения  в
Управление Верховного комиссара ООН, где получил высокую  оценку.  В
Законе  красной нитью проходит принцип предупреждения  и  сокращения
безгражданства.  Этот  принцип, закрепленный в  международном  праве
посредством   Конвенции   1961  г.   о  сокращении   безгражданства,
неразрывно  связан с правом на гражданство, определенным  в  ст.  15
Всеобщей   декларации  прав  человека.  Положения  Закона   отражают
важность этого права и придают этому принципу конкретное содержание.
     
                                 А.А. АСКЕРКО,  советник-консультант
                         отделения государственного законодательства
                                Национального центра законопроектной
                                         деятельности при Президенте
                                                 Республики Беларусь
     


26.08.2002 г.


Право Беларуси, 2002 г., № 7, с.38