Правовое регулирование образования взрослых: новый подход при обеспечении права на образование
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ ВЗРОСЛЫХ:
НОВЫЙ ПОДХОД ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ
М.С. НЕСТЕРЕНКО,
главный специалист
управления международных
связей Секретариата Палаты
представителей Национального
собрания Республики Беларусь,
аспирант Академии управления
при Президенте Республики
Беларусь
РЕЦЕНЗЕНТ М.Т. КАПЫЛЬСКИЙ,
начальник отделения социального
законодательства Национального
центра законопроектной
деятельности при Президенте
Республики Беларусь, кандидат
юридических наук
В данной статье анализируется конституционное право каждого на
образование, выдвигается ряд предложений по совершенствованию
нормативной правовой базы в сфере образования взрослых в Республике
Беларусь.
В свете общественного мнения вопрос об образовании взрослых
имеет неоднозначную оценку. Согласно довольно распространенному
представлению образование взрослых сводится лишь к системе повышения
квалификации, переподготовки кадров, второму высшему образованию,
другим формам развития профессиональных знаний человека. С этим
трудно не согласиться, но необходимо отметить, что такой подход
слишком узок и не соответствует требованиям современного общества.
В настоящее время вполне очевидным представляется тот факт,
что человек должен совершенствовать не только свои профессиональные
знания и навыки, но и постоянно повышать общеобразовательный
уровень, владеть актуальной информацией для принятия адекватных
ответственных решений. Изменение подходов к целям и задачам
образования в настоящее время требует изменений и в юридической
плоскости. Право каждого на образование регламентируется как в
международных документах, так и в национальных законодательствах.
Статья 26 Всеобщей декларации прав человека провозглашает, что
каждый имеет право на образование. Образование должно быть
направлено на полное развитие человеческой личности. Также каждый
имеет право на образование в соответствии со ст. 49 Конституции
Республики Беларусь.
Анализ соответствующих статей 12 конституций государств -
участников СНГ обнаруживает схожесть их содержания*. При этом важно
отметить, что, во-первых, в них не употребляется термин «образование
взрослых», во-вторых, они преимущественно регламентируют получение
основного бесплатного образования в государственных учреждениях
образования и получение высшего образования в соответствии со
способностями каждого. Лишь в некоторых конституциях можно усмотреть
косвенное упоминание об образовании взрослых. К примеру, ст. 43
Конституции России гласит, что Российская Федерация поддерживает
различные формы образования и самообразования. В ст. 53 Конституции
Украины говорится, что государство обеспечивает развитие высшего и
последипломного образования, а также разных форм обучения. Исходя из
смысла статьи можно предположить, что под «разными формами обучения»
понимается организация образовательного процесса для взрослого
населения.
На каждом историческом этапе образование взрослых играло свою
роль, а содержание и контингент учащихся в сфере образования
взрослых зависели от уровня развития общества. Так, до сих пор в
некоторых странах Африки, Азии, Латинской Америки программы
образования взрослых в большинстве своем направлены на повышение
общей грамотности среди взрослого населения (adult literacy) и
получение взрослыми основного образования (adult basic education)**.
В то же время эти страны стремятся совершенствовать систему
образования взрослых в соответствии с вызовами современного
общества. К примеру, Сиэ Куотун отмечает, что «благодаря совместным
усилиям китайского народа образование взрослых в Китае достигло
значительных результатов за последние 20 лет»***. В некоторых с
экономической точки зрения более развитых странах, таких, как
Германия, Великобритания**** и США*****, уровень грамотности
населения выше и программы для образования взрослых направлены на
повышение профессиональной компетентности личности, развитие умений
и навыков, необходимых для жизни в современном стремительно
развивающемся социуме.
В ХХ веке с 1949 по 1997 г. прошло пять международных
конференций по образованию взрослых (Дания, Эльсинор, 1949; Канада,
Монреаль, 1960; Япония, Токио, 1972; Франция, Париж, 1985; Германия,
Гамбург, 1997). Тем не менее самым важным, с нашей точки зрения,
событием для развития образования взрослых явилось принятие
Генеральной конференцией ЮНЕСКО в Найроби в 1976 г. Рекомендации о
развитии образования взрослых, в которой впервые было дано
определение понятия «образование взрослых».
В рамках СНГ в 1997 г. принят модельный закон «Об образовании
взрослых» (постановление Межпарламентской Ассамблеи государств -
участников Содружества Независимых Государств от 6 декабря 1997 г.),
регламентирующий, что образование взрослых - это система учреждений
и образовательных программ, предназначенных для лиц, обладающих или
обладавших ранее статусом оплачиваемого работника. Это понятие по
форме и содержанию осталось неизменным после принятия в 2002 г.
новой редакции данного модельного закона (см.: постановление
Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества
Независимых Государств от 7 декабря 2002 г. «О правовом обеспечении
формирования общего образовательного пространства Содружества
Независимых Государств». С.Ф. Касаткин отмечает, что «анализ
современной социально-экономической ситуации в странах СНГ позволяет
прогнозировать увеличение значимости образования взрослых в
ближайшие 10 лет, и возможно в последующем. Это обусловлено тем, что
количество взрослых, нуждающихся в дополнительной профессиональной и
общеобразовательной подготовке, имеет тенденции к нарастанию».******
По мнению председателя Постоянной комиссии Палаты представителей
Национального собрания Республики Беларусь по образованию, науке,
культуре и научно-техническому прогрессу И.В. Котлярова, в
перспективе в Беларуси может быть разработан законопроект,
регулирующий систему образования взрослых.*******
В.И. Крусс отмечает следующее: «Природа и содержание каждого
из конституционных прав предопределяют значительное своеобразие
особенных (по видам) и конкретных теоретических разработок».********
Не является здесь исключением и конституционное право каждого на
образование, которое рассматривается в более глубоком контексте в
соответствии с современными вызовами социума. К тому же В.Е. Чиркин
говорит, что наука конституционного права «выходит за пределы
собственно правовой сферы, изучает те фактические данные
(экономические, социальные, политические, духовные), которые
оказывают определяющее влияние на развитие и практику применения
конституционного права».********* Таким образом, можно предположить,
что рассмотрение сущности права взрослых на образование наполнит
новым содержанием соответствующую конституционную норму в
белорусском Основном Законе.
По мнению В.Г. Онушкина, «законодательство об образовании
взрослых должно регулировать не только отношения по поводу
образования, но и отношения, связанные с трудовой деятельностью,
социальным обеспечением, с различными сторонами жизни человека,
общества, государства».********** Определив сущность образования
взрослых, считаем важным подчеркнуть, что совершенствование
нормативной правовой базы образования взрослых должно осуществляться
в несколько этапов, каждый из которых вытекает из предыдущего и
является основой для последующего. Придерживаясь данного принципа,
мы можем избежать многих ошибок и создать эффективно действующую
гибкую систему, отвечающую современным условиям.
Согласно подп. 5.3 п. 5 Положения о Министерстве образования
Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров
Республики Беларусь от 29 ноября 2001 г. № 1554, Министерство
образования имеет право создавать экспертные советы и комиссии по
вопросам, входящим в его компетенцию. Считаем целесообразным при
Министерстве образования создать орган, координирующий работу в
сфере образования взрослых (Комиссию по вопросам развития
образования взрослых, в состав которой необходимо включить не только
работников Министерства образования, но и ученых - педагогов,
юристов, политологов, специалистов по идеологической работе,
экономистов, философов, психологов, социологов и т.д.). Примером для
этого может стать учрежденный в 2000 г. при Министерстве образования
России Научно-методический совет по проблемам образования взрослых.
В качестве следующего этапа Министерству образования
Республики Беларусь предлагается разработать Национальную концепцию
развития образования взрослых в Республике Беларусь, которая должна
стать основополагающим документом, определяющим роль и место
образования взрослых в обществе и государстве и регламентирующим
основные цели, задачи и принципы функционирования системы
образования взрослых, стратегию ее развития и т.д. Важно отметить,
что Научно-методическим советом при Министерстве образования России
в 2001 г. одобрена Концепция развития образования взрослых в России.
В рамках белорусской концепции предлагается определить ряд мер по
детальному, всестороннему исследованию образования взрослых,
результаты которого затем необходимо отобразить в законодательстве.
Прежде всего целесообразно внесение в Закон Республики Беларусь «Об
образовании» дополнений, регламентирующих понятия «взрослые
учащиеся» и «образование взрослых».
В качестве очередного этапа совершенствования нормативной
правовой базы системы образования взрослых предлагается разработать
проект Закона Республики Беларусь «Об образовании взрослых в
Республике Беларусь». Разделяя образование взрослых на
профессиональное (заочная форма обучения, повышение квалификации,
профессиональная переподготовка, внутрифирменное образование,
аспирантура и докторантура без отрыва от производства) и общее
(образовательные программы, направленные на развитие знаний, умений
и навыков, необходимых человеку для повседневной жизни), автор
предлагает главную роль в законопроекте отвести общему образованию
взрослых, так как в стране достаточно развита система
совершенствования профессиональных знаний и навыков.
Что же касается структуры законопроекта и субъектного состава
образования взрослых, то предлагаем условно обозначить в
законопроекте общую и особенную части. В первой из них закрепить
основные положения, регламентирующие отношения в области образования
взрослых (понятия, система, учреждения), что позволит избежать
недопонимания роли и места образования взрослых в белорусской
системе образования. Во второй части, опираясь на концепцию
Рекомендации о развитии образования взрослых, определить особенности
образования отдельных категорий взрослого населения с учетом
действующего законодательства о беженцах, лицах без гражданства,
национальных меньшинствах, инвалидах и т.д.
Завершающий этап - разработка образовательного кодекса
Беларуси. Естественно, что это - перспектива долгосрочная, но
готовить базу необходимо уже сегодня.
Таким образом, правовое выделение категорий «образование
взрослых» и «взрослый учащийся» как в юридической научной
литературе, так и в законодательстве Беларуси позволит с иной,
отвечающей реалиям, точки зрения подойти к реализации права на
образование, что, несомненно, станет значительным шагом на пути к
более эффективному обеспечению конституционного права каждого на
образование. Переход к информационному обществу, где каждый должен
постоянно обновлять свои знания, умения и навыки, требует от
человека компетентного участия в общественной, экономической и
политической сферах общества и государства. Осуществить это, по
нашему мнению, возможно путем реализации последовательной
государственной политики, разработки и принятия ряда нормативных
правовых актов, регулирующих сферу образования взрослых.
_______________________________
* Конституции государств - участников СНГ / Ин-т
законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос.
Федерации. М., 1999. 715 с.
** Aitchison J. Adult Literacy and Basic Education: A SADC
Regional Perspective // Adult education and development. 2003. № 60.
Р. 161-170.
*** Guodong X. Adult Education in China: Present Situation,
Achievements and Challenges // Adult education and development.
2003. № 60. Р. 13-27.
**** Adult education in member countries. Council for Cultural
Cooperation Adult education and social change: Final conf.,
Strasbourg, 22-25 March 1993 / Council of Europe Press. Strasbourg,
1994. Р. 67.
***** Adult education: evolution and achievements in a
developing field of study / J.M. Peters, P. Jarvis et al. San
Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1991. Р. 491.
****** Касаткин С.Ф. Социально-экономические и организационные
условия правового обеспечения образования взрослых в СНГ //
Законодательство в сфере образования взрослых: проблемы и
перспективы развития: Материалы науч.-практ. семинара, Санкт-
Петербург, 14 дек. 2001 г. / Ин-т образования взрослых Рос. Акад.
образования. СПб., 2002. С. 35.
******* Котляров И.В. Законодательное обеспечение образования
взрослых в Республике Беларусь // Система образования взрослых в
европейском контексте: Материалы белорус.-нем. конф., Минск, 25-26
февр. 2004 г. / Респ. ин-т высш. шк. Белорус. гос. ун-та; Сост.:
С.С. Ветохин, Д.И. Губаревич. Мн., 2004. С. 41.
******** Крусс В.И. К теории пользования конституционными
правами // Государство и право. 2004. № 6. С. 14.
********* Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской
Федерации: Учеб. М., 2001. С. 31.
********** Огарев Е.И. Образование взрослых и социальные
перемены: научная школа В.Г. Онушкина // Развитие научных школ в
исследовании образования взрослых: Материалы науч. конф., Санкт-
Петербург, 30 мая 2001 г. / Ин-т образования взрослых Рос. Акад.
образования; Под ред. Е.И. Добринской, Г.С. Сухобской. СПб., 2001.
С. 15.
11.10.2004 г.
Право Беларуси, 2004 г., № 37, с.85
