Актуальные вопросы участия государственных органов в хозяйственных обществах и товариществах
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
В ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВАХ И ТОВАРИЩЕСТВАХ
А.В.ЛОГАЧЁВ,
заместитель начальника
юридического отдела
Минского областного
исполнительного комитета
Законодательство Республики Беларусь, несмотря на имеющийся
запрет, допускает в ряде случаев участие государственных органов в
коммерческих организациях негосударственной формы собственности.
С принятием Гражданского кодекса Республики Беларусь от 7
декабря 1998 г. (далее - ГК) принципиально изменился подход к
участию государственных органов в обществах и товариществах.
Так, согласно п. 4 ст. 63 ГК государственные органы и органы
местного управления и самоуправления не вправе выступать участниками
хозяйственных обществ и вкладчиками в коммандитных товариществах,
если иное не установлено законодательством. Участниками полных
товариществ и полными товарищами в коммандитных товариществах
государственные органы как некоммерческие организации согласно
указанному пункту не могут быть вообще, так как таким правом
обладают только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие
организации.
Впервые запрет на участие государственных органов в субъектах
хозяйствования негосударственной формы собственности был введен
постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 ноября
1992 г. № 711 «О дополнительных мерах по государственному
регулированию и контролированию деятельности субъектов
хозяйствования» (далее - постановление), а затем был закреплен и в
Законе Республики Беларусь «О собственности в Республике Беларусь»*
(далее - Закон).
Так, п. 5 указанного постановления было запрещено
республиканским органам государственного управления выступать в
качестве учредителей (участников) субъектов хозяйствования
негосударственной формы собственности, включая коммерческие банки.
И, кроме того, было поручено министерствам, ведомствам, иным
республиканским органам государственного и органам местного
управления до 1 января 1993 г. выйти из числа учредителей
коммерческих банков и предприятий, занимающихся посреднической и
торгово-закупочной деятельностью, за исключением специально
созданных для этих целей.
Пунктом 6 постановления было запрещено исполкомам местных
Советов народных депутатов выступать учредителями (участниками)
субъектов хозяйствования негосударственной формы собственности без
согласования с вышестоящим органом государственного управления**.
Статьей 9-1 Закона***, которая так и называлась «Органы
государственного управления как учредители субъектов хозяйствования
негосударственной формы собственности», было установлено, что
министерства, другие органы государственного управления, за
исключением республиканского органа управления государственным
имуществом, не могут выступать в качестве учредителей (участников)
субъектов хозяйствования негосударственной формы собственности,
включая коммерческие банки, а исполнительные комитеты местных
Советов депутатов могут являться учредителями (участниками) этих
субъектов хозяйствования только по согласованию с соответствующими
Советами.
Таким образом, до принятия ГК указанный запрет распространялся
только на республиканские государственные органы. Для местных
исполнительных и распорядительных органов был установлен не запрет,
а лишь обязательная процедура согласования участия в субъектах
хозяйствования негосударственной формы собственности.
ГК установил прямой запрет на осуществление коммерческих
проектов всеми (и республиканскими, и местными) государственными
органами совместно с иными организациями. Логика законодателя вполне
ясна: государственные органы должны выполнять те некоммерческие
функции, для которых они созданы, а не заниматься
предпринимательством; и, кроме того, должно быть искоренено
лоббирование государственными органами интересов других лиц и
организаций, совместно с ними участвующих в хозяйственном обществе
или товариществе. И действительно, при совместном с государственными
органами участии в хозяйственных обществах и товариществах стирается
грань между интересами государственными и интересами иных лиц и
организаций. Это, в свою очередь, может привести к проявлениям
коррупции в государственных органах, которые к тому же практически
невозможно обнаружить. Отстаивая интересы хозяйственного общества
(товарищества) государственный служащий, на первый взгляд,
отстаивает интересы государственного органа - участника такого
общества (товарищества). Но в то же время, где гарантия в личной
незаинтересованности его в отстаивании интересов и других участников
этого общества (товарищества)?
Кроме того, ст. 15 Закона Республики Беларусь «О
противодействии монополистической деятельности и развитии
конкуренции» прямо запрещает государственным органам (если иное не
установлено законами и (или) актами Президента Республики Беларусь,
принятыми (изданными) в соответствии с Конституцией Республики
Беларусь) принимать (издавать) акты, заключать соглашения, совершать
иные действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих
субъектов, создают дискриминационные условия деятельности для
отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия
имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и
(или) причинение вреда правам, свободам и законным интересам
хозяйствующих субъектов или граждан, в том числе:
- необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих
субъектов в какой-либо сфере деятельности;
- устанавливать запреты на осуществление определенных видов
деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе на производство
определенных видов товаров, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством;
- незаконно ограничивать право хозяйствующих субъектов
заключать сделки;
- давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной
поставке товаров определенному кругу покупателей (заказчиков) или о
приоритетном заключении договоров, не предусмотренных
законодательством;
- необоснованно предоставлять отдельным хозяйствующим
субъектам налоговые или другие льготы, ставящие их в
преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим
субъектам на товарном рынке того же товара.
Таким образом, законодатель обоснованно ввел указанный запрет.
Вместе с тем в запрете содержится и исключение: «если иное не
установлено законодательством».
Проанализируем законодательство Республики Беларусь и
определим, в каких случаях государственные органы все же вправе
выступать участниками юридических лиц.
Вопрос этот весьма важен, поскольку правомерность участия
государственного органа в хозяйственном обществе (товариществе)
влечет очень серьезные правовые последствия. Причем это касается
достаточно большого круга лиц: самого государственного органа,
хозяйственного общества (товарищества), участников общества
(товарищества), деловых партнеров общества (товарищества), иных лиц.
И действительно, признание недействительным создание
хозяйственного общества (товарищества) в связи с незаконным участием
в нем государственного органа влечет ликвидацию хозяйственного
общества (товарищества), а это, в свою очередь, затрагивает интересы
всех вышеуказанных лиц. Вхождение государственного органа без
законных оснований в число участников ранее созданного
хозяйственного общества (товарищества) влечет недействительность
данного вхождения, что также может повлечь целый ряд юридически
значимых последствий (в частности, признание недействительным
решений органов управления юридических лиц, принятых с участием
государственных органов, и т.п.).
В связи с вышеуказанным возникает вопрос: в каких случаях
следует считать участие государственного органа в хозяйственных
обществах законным?
Проведем анализ установленных законодательством способов
участия государственных органов в хозяйственных обществах.
1. Первым, самым распространенным способом такого участия
государственных органов является создание юридического лица в
процессе разгосударствления и приватизации государственной
собственности.
Пунктом 5 ст. 98 ГК определено, что особенности создания
акционерных обществ в процессе приватизации государственного
имущества определяются законодательством о приватизации.
Статьей 9 Закона Республики Беларусь «О разгосударствлении и
приватизации государственной собственности в Республике Беларусь»
установлено, что при осуществлении приватизации интересы государства
как собственника представляют и защищают органы приватизации:
республиканский орган государственного управления по управлению
государственным имуществом и приватизации и местные исполнительные и
распорядительные органы.
При этом среди функций органов приватизации названы:
- осуществление владения и распоряжения принадлежащими
государству акциями акционерных обществ и долями в уставных фондах
иных субъектов хозяйствования;
- выступление учредителями акционерных и других хозяйственных
обществ.
Следует отметить, что на сегодняшний день существует
нормативная база, детально регулирующая создание в процессе
разгосударствления и приватизации государственной собственности лишь
открытых акционерных обществ. Правовое поле для создания в процессе
разгосударствления и приватизации государственной собственности иных
обществ (ЗАО, ООО и ОДО) на сегодняшний день отсутствует. В начале
90-х годов прошлого века на первых этапах приватизации были случаи
создания закрытых акционерных обществ. Однако в дальнейшем как
практика разгосударствления и приватизации, так и развитие
законодательства пошли по пути создания только открытых акционерных
обществ.
Так, вышеуказанный Закон был дополнен статьей 18-1 «Способы
разгосударствления и приватизации». Данной статьей было определено,
что разгосударствление в процессе приватизации осуществляется путем
преобразования государственного предприятия в открытое акционерное
общество или внесения государственного имущества, сданного в аренду,
в уставный фонд открытого акционерного общества, создаваемого на
базе арендного предприятия. Возможность создания иных обществ (кроме
открытых акционерных) данная статья не предусматривает.
Также п. 4 Указа Президента Республики Беларусь от 3 марта
1995 г. № 101 «О мерах по совершенствованию реформирования
государственного имущества» было поручено Министерству по управлению
государственным имуществом и приватизации Республики Беларусь
совместно с заинтересованными министерствами и другими
республиканскими органами государственного управления при отсутствии
предложений от субъектов приватизации в инициативном порядке
обеспечить преобразование государственных предприятий и организаций
в открытые акционерные общества в соответствии с законодательством.
Иные организационно-правовые формы юридических лиц для целей
преобразования данный Указ не предусматривает.
Декрет Президента Республики Беларусь от 20 марта 1998 г. №3
«О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в
Республике Беларусь» (далее - Декрет), принимая во внимание ранее
существовавшую практику преобразования арендных и коллективных
(народных) предприятий в различные организационно-правовые формы
юридических лиц, в подп. 1.12 п. 1 говорит о порядке отчуждения
долей в уставных фондах таких юридических лиц. Однако Декрет
предусматривает только механизм преобразования государственных
организаций в открытые акционерные общества.
В то же время ГК не ограничивает возможность дальнейшего
преобразования созданных открытых акционерных обществ в иные виды
хозяйственных обществ.
Следует отметить, что участниками хозяйственных обществ,
созданных в процессе разгосударствления и приватизации, могут быть
не все государственные органы, а только органы приватизации:
Министерство экономики Республики Беларусь или его территориальные
органы, местные исполнительные и распорядительные органы.
2. Вторым способом участия государственных органов в
хозяйственных обществах является приобретение государственными
органами долей (акций) хозяйственных обществ, созданных в процессе
разгосударствления и приватизации государственной собственности, а
также в процессе преобразования арендных и коллективных (народных)
предприятий.
Возможность такого участия определена подп. 1.12 п. 1 Декрета.
Согласно данному подпункту доли в уставных фондах коммерческих
организаций, созданных в процессе преобразования арендных и
коллективных (народных) предприятий, и доли в имуществе указанных
предприятий, принадлежащие гражданам Республики Беларусь, акции,
приобретенные гражданами Республики Беларусь у государства за
денежные средства на льготных условиях (по цене на 20 % ниже
номинальной стоимости) и в обмен на именные приватизационные чеки
«Имущество», а также полученные взамен их долей в имуществе арендных
и коллективных (народных) предприятий при преобразовании их в
акционерные общества, не могут быть отчуждены в период безвозмездной
приватизации, за исключением случаев перехода права собственности в
связи со смертью участника соответствующего юридического лица или с
выездом его на постоянное местожительство за пределы Республики
Беларусь, а также реорганизации коммерческих организаций или
отчуждения данных долей (акций) Республике Беларусь (ее
административно-территориальным единицам).
При этом объемы (количество) и стоимость приобретаемых долей
(акций):
- в собственность Республики Беларусь определяются Президентом
Республики Беларусь по представлению Правительства Республики
Беларусь, если иное не предусмотрено Главой государства;
- в собственность административно-территориальных единиц
определяются местными исполнительными и распорядительными органами в
порядке, установленном в соответствии с законодательством местными
Советами депутатов.
Таким образом, данный способ представляет собой обратный выкуп
долей (акций) государственными органами и является по сути
производным от первого способа.
В связи с принципиально изменившимся подходом к участию
государственных органов в обществах и товариществах необходимо
достаточно четко представлять, в каких случаях законодательство
Республики Беларусь допускает участие государственных органов в
коммерческих организациях негосударственной формы собственности.
3. Третий способ участия государственных органов в
хозяйственных обществах представляет собой участие государственных
органов в хозяйственных обществах в порядке реструктуризации
задолженности данных хозяйственных обществ по платежам в бюджет.
Возможность участия государственных органов в хозяйственных
обществах путем реструктуризации задолженности появилась с момента
принятия Указа Президента Республики Беларусь от 10 сентября 1999 г.
№ 530 «О реструктуризации задолженности хозяйственных обществ по
платежам в бюджет», который утратил силу с принятием Указа
Президента Республики Беларусь от 16 февраля 2004 г. № 88 (далее -
Указ).
Согласно Указу реструктуризация задолженности****
осуществляется путем:
- увеличения уставного фонда общества в пределах имеющихся у
него источников собственных средств с передачей доли в уставном
фонде (акций) на сумму, соответствующую сумме задолженности, в
собственность Республики Беларусь и (или) административно-
территориальной единицы. При недостатке у хозяйственного общества
источников собственных средств разрабатывается инвестиционный
проект, в котором предусматривается восполнение этих источников и
который должен пройти государственную комплексную экспертизу;
- передачи участниками хозяйственного общества долей (акций) в
собственность Республики Беларусь и (или) административно-
территориальной единицы в счет задолженности. Доли (акции),
приобретенные в процессе приватизации у государства, могут
передаваться только в собственность Республики Беларусь и (или)
административно-территориальной единицы в счет задолженности этого
общества перед соответствующим бюджетом.
Реструктуризация задолженности хозяйственного общества
допускается при соблюдении в совокупности следующих условий, если:
- ликвидация указанного общества противоречит государственным
или общественным интересам и оно не имеет возможности погасить
задолженность;
- стоимость чистых активов данного общества после
реструктуризации задолженности будет равна или превысит минимальный
размер уставного фонда, установленный для соответствующего вида
хозяйственных обществ;
- стоимость долей в уставных фондах (акций), получаемых в
собственность Республики Беларусь и (или) административно-
территориальной единицы при реструктуризации задолженности, должна
быть равна сумме задолженности либо превышать ее. При этом не
допускается отчуждения долей в уставных фондах по цене, превышающей
их действительную стоимость в уставных фондах, а акций - по цене,
превышающей их номинальную стоимость.
Решение об участии в хозяйственном обществе путем
реструктуризации его задолженности принимается:
1) при реструктуризации задолженности, не связанной с
получением долей (акций), приобретенных в процессе приватизации у
государства:
- по платежам в республиканский бюджет - Правительством
Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики
Беларусь;
- по платежам в местные бюджеты - местными исполнительными и
распорядительными органами в порядке, установленном местными
Советами депутатов;
2) при реструктуризации задолженности, связанной с получением
долей (акций), приобретенных в процессе приватизации у государства:
- по платежам в республиканский бюджет - Президентом
Республики Беларусь по представлению Правительства Республики
Беларусь;
- по платежам в местные бюджеты - местными исполнительными и
распорядительными органами в порядке, установленном местными
Советами депутатов.
Данный способ участия государственных органов может быть
реализован как в хозяйственных обществах с долей (акциями)
государства, так и в обществах, в которых полностью отсутствует доля
(акции) государства.
4. В качестве отдельного (четвертого) способа можно выделить
увеличение доли (акций) государства в обществах, где уже есть доля
(акции) государства.
То есть государственные органы могут внести дополнительный
вклад и увеличить свою долю участия в тех хозяйственных обществах, в
которых они уже являются участниками, став ими ранее на законных
основаниях.
Если в хозяйственном обществе есть хотя бы незначительная доля
государства (хотя бы одна акция), то соответствующий государственный
орган вправе без ограничений дополнительно поучаствовать в этом же
обществе на сумму дополнительного вклада.
И действительно, если государственный орган уже ранее выступил
(и по-прежнему является) участником общества (с соблюдением
требований законодательства), то на него ограничения п. 4 ст. 63
Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее - ГК) не
распространяются.
Важным моментом при этом способе является наличие на момент
внесения дополнительного вклада хотя бы незначительной доли (хотя бы
одной акции) в государственной собственности. В случае если
государственный орган перестал владеть долей (акциями) в
хозяйственном обществе, он прекращает быть участником общества.
Следовательно, с этого момента он уже не сможет воспользоваться
указанным способом участия в этом обществе, так как при новом
участии в обществе требования п. 4 ст. 63 ГК на него
распространяются.
Следует отметить, что при этом способе дополнительно
участвовать в хозяйственном обществе может лишь тот государственный
орган, который является участником данного общества. Другой
государственный орган выступить наряду с ним новым участником этого
общества не вправе.
5. Значительный интерес представляет собой пятый способ -
участие государственных органов в хозяйственных обществах до
принятия актов законодательства, содержащих запрет на такое участие.
И действительно, прямой запрет на такое участие впервые был
закреплен:
только для республиканских государственных органов - в п. 5
постановления Совета Министров Республики Беларусь от 25 ноября 1992
г. № 711 «О дополнительных мерах по государственному регулированию и
контролированию деятельности субъектов хозяйствования» (далее -
постановление) и в ст. 9-1 Закона Республики Беларусь «О
собственности в Республике Беларусь» (далее - Закон);
для всех государственных органов, включая местные, - в п. 4
ст. 63 ГК.
Соответственно, если республиканский государственный орган
стал участником хозяйственного общества (с соблюдением
установленного порядка такого участия) до вступления в силу
постановления (местный исполнительный и распорядительный орган - до
вступления в силу ГК), он вправе оставаться его участником до того
момента, пока владеет хотя бы незначительной долей (хотя бы одной
акцией), либо до принятия акта законодательства, предусматривающего
обязательный выход из хозяйственного общества.
При этом способе продолжать участвовать в хозяйственном
обществе может лишь тот государственный орган, который является
участником данного общества. Другой государственный орган выступить
по этому способу наряду с ним новым участником этого общества не
вправе.
6. С принятием ГК в отдельных нормативных правовых актах
сохранился порядок участия государственных органов в хозяйственных
обществах. Таким образом, можно выделить еще один (шестой) способ -
участие государственных органов в хозяйственных обществах после
принятия ГК на основании законодательства, действовавшего на момент
принятия ГК и прямо предусматривающего возможность и порядок такого
участия (за исключением участия с применением предыдущих способов).
Действительно, запрет установлен с условием «если иное не
установлено законодательством». Таким образом, нормы постановления и
Закона подлежали применению и после принятия ГК.
Данный способ коснулся только местных исполнительных и
распорядительных органов, поскольку постановление и Закон
предусматривали возможность и порядок участия в субъектах
хозяйствования негосударственной формы собственности только данных
органов, а для республиканских государственных органов этими
нормативными правовыми актами был установлен запрет на такое
участие.
Следует отметить, что данный способ применялся только до
признания утратившими силу вначале Закона, а затем - п. 6
постановления.
Таким образом, все хозяйственные общества, созданные с
участием местных исполнительных и распорядительных органов до утраты
силы п. 6 постановления и с соблюдением установленного им порядка,
являются созданными на законных основаниях.
7. Седьмым способом является участие Национального банка
Республики Беларусь в хозяйственных обществах и иных юридических
лицах.
На Национальный банк как на государственный орган
распространяется запрет, установленный п. 4 ст. 63 ГК. Однако ст. 47
Банковского кодекса Республики Беларусь (далее - БК) предусмотрены
исключения для Национального банка из данного правила. Согласно
данной статье Национальный банк не может быть участником
хозяйственных обществ и иных юридических лиц, за исключением
отдельных банков, организаций, работающих на рынке ценных бумаг,
производящих межбанковские расчеты, финансирующих и (или)
осуществляющих разработку и внедрение банковских технологий, а также
международных организаций, занимающихся развитием сотрудничества в
денежно-кредитной, валютной и банковской сферах. При этом порядок
участия Национального банка в указанных организациях определяется
Президентом Республики Беларусь.
Таким образом, данный способ распространяется только на
участие в хозяйственных обществах и иных юридических лицах
Национального банка и предусматривает исчерпывающий перечень
категорий хозяйственных обществ и иных юридических лиц, в которых
может участвовать Национальный банк Республики Беларусь.
Следует отметить, что порядок участия Национального банка в
указанных организациях на сегодняшний день еще не определен.
8. Практика принятия отдельных правовых актов по вопросам
участия государственных органов в хозяйственных обществах позволяет
говорить еще об одном, восьмом способе - индивидуальное решение
Президента Республики Беларусь.
В настоящее время принят ряд указов Президента Республики
Беларусь, предусматривающих участие того или иного государственного
органа в отдельных хозяйственных обществах, в частности, Указ
Президента Республики Беларусь от 15 февраля 2002 г. № 101 «О
создании закрытого акционерного общества «Второй национальный
телеканал», Указ Президента Республики Беларусь от 13 июня 2003 г.
№ 250 «О закрытом акционерном обществе «Столичное телевидение».
Указом Президента Республики Беларусь от 16 ноября 2004 г.
№ 557 «Об участии Национального банка в открытых акционерных
обществах» поручено Национальному банку выступить участником
отдельных открытых акционерных обществ, созданных и создаваемых в
процессе приватизации государственного имущества или преобразования
сельскохозяйственных организаций, закрепленных за Национальным
банком. Данным Указом определены конкретные организации, в которых
должен участвовать Национальный банк, а также определен порядок
участия Национального банка в указанных организациях. Следует
отметить, что названный Указ принят вне рамок предыдущего (седьмого)
способа, поскольку сельскохозяйственные организации, указанные в
нем, не относятся к исчерпывающему перечню категорий юридических
лиц, в которых может участвовать Национальный банк согласно ст. 47
БК.
Данные акты Президента Республики Беларусь не носят
нормативного характера и не относятся к понятию «законодательство».
Таким образом, применение данного способа осуществляется не в
рамках ст. 63 ГК в качестве иного правила, установленного
законодательством, а с учетом более высокой силы указов и декретов
Президента Республики Беларусь по отношению к законам Республики
Беларусь, в том числе к кодексам Республики Беларусь (ст. 137
Конституции Республики Беларусь).
Для придания всей системе способов участия государственных
органов в хозяйственных обществах более упорядоченного вида было бы
целесообразным внести соответствующее дополнение в п. 4 ст. 63 ГК,
предусмотрев возможность такого участия государственного органа по
индивидуальному решению Президента Республики Беларусь.
Таким образом, законодательство Республики Беларусь, несмотря
на имеющийся запрет, допускает в ряде случаев участие
государственных органов в коммерческих организациях
негосударственной формы собственности. Системное представление о
вопросах такого участия позволит всем юридическим и физическим лицам
взвешенно подходить к договорным и иным отношениям с организациями,
участниками которых являются государственные органы, просчитывать
последствия возможного признания недействительным создания таких
организаций, а также решений, принятых их органами управления, а для
государственных органов - позволит обеспечить законность в вопросах
их участия в коммерческих организациях.
_______________________________
* Утратил силу Законом Республики Беларусь от 14 мая 2001 года
№ 16-З «О признании утратившими силу законодательных актов и
внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики
Беларусь по вопросам собственности».
** Пункты 5 и 6 постановления утратили силу с принятием
постановления Совета Министров Республики Беларусь от 13 августа
2001 г. № 1195 «О признании утратившими силу некоторых постановлений
Совета Министров Республики Беларусь».
*** Статья 9-1 Закона Республики Беларусь «О собственности в
Республике Беларусь» введена Законом Республики Беларусь от 17 июня
1993 года № 2427-XII «О внесении изменений и дополнений в Законы
Республики Беларусь «О собственности в Республике Беларусь», «Об
аренде», «О товарных биржах», «Об экономической несостоятельности и
банкротстве».
**** Реструктуризация задолженности хозяйственных обществ по
кредитам, выданным государственными банками, в настоящем материале
не рассматривается.
24.01.2005 г.
Право Беларуси, 2005 г., № 1, с.44
