Проект Закона Республики Беларусь Об объединениях нанимателей - решение накопившихся проблем
ПРОЕКТ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ «ОБ ОБЪЕДИНЕНИЯХ
НАНИМАТЕЛЕЙ» - РЕШЕНИЕ НАКОПИВШИХСЯ ПРОБЛЕМ
П.С. КАРАВАЕВ,
советник-консультант отделения
социального законодательства
Национального центра законо-
проектной деятельности при
Президенте Республики Беларусь
РЕЦЕНЗЕНТ М.П. КАПЫЛЬСКИЙ,
начальник отделения социального
законодательства Национального
центра законопроектной деятель-
ности при Президенте Республики
Беларусь, кандидат юридических
наук
Из трех субъектов социального партнерства (органы
государственного управления, наниматели, профессиональные союзы)
лишь объединения нанимателей не имеют законодательного акта, который
определял бы их правовое положение. Принятый Палатой представителей
Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении 8 октября
2004 года проект Закона Республики Беларусь «Об объединениях
нанимателей» призван решить накопившиеся из-за этого проблемы.
Сразу следует отметить, что вопрос о необходимости принятия
указанного законопроекта неоднократно поднимался в периодической
печати*.
Прежде чем приступить к анализу принятого в первом чтении
проекта Закона Республики Беларусь «Об объединениях нанимателей»
(далее - проект) рассмотрим, что побуждает нанимателей объединяться,
а также что представляет собой «объединение нанимателей» и какие
цели преследуют такие объединения.
Первые объединения нанимателей стали создаваться в нашей
стране в момент кардинальной перестройки экономики. Бизнес вынужден
был объединяться для защиты своих интересов, в том числе и
имущественных, ведь только объединившись, новые владельцы
предприятий могли влиять на государство и профсоюзы. Развитие в
стране рынка вынудило государство отказаться от роли единоличного
нанимателя (роли, которую государство фактически исполняло все 70
лет советской власти).
Отметим, что еще 14 августа 1956 г. БССР была ратифицирована
Конвенция Международной организации труда № 87 «О свободе ассоциации
и защите права на организацию» (далее - Конвенция № 87). Согласно
ст. 1 Конвенции № 87 наниматели без какого бы то ни было различия
имели право создавать по своему выбору организации без
предварительного на то разрешения, а также вступать в такие
организации на единственном условии подчинения уставам последних.
Вместе с тем реальная реализация данной Конвенции на практике
представлялась весьма сомнительной до появления частной
собственности на средства производства.
С появлением собственника (предпринимателя) государство уже не
могло выполнять свои задачи, не учитывая интересы нанимателей, что
привело к необходимости совершенствования законодательства.
Конституция Республики Беларусь 1994 г. впервые предусмотрела,
что отношения в социально-трудовой сфере между органами
государственного управления, объединениями нанимателей и
профессиональными союзами осуществляются на принципах социального
партнерства и взаимодействия сторон. Суть этих принципов заключается
в минимизации, а по возможности - в исключении вероятности
возникновения социальных конфликтов в сфере производства.
Указанные в Конституции принципы социального партнерства
подробно раскрыты в ст. 352 Трудового кодекса Республики Беларусь
(далее - ТК). Основными из них являются: равноправие сторон;
соблюдение норм законодательства; полномочность принятия
обязательств; добровольность принятия обязательств; обязательность
выполнения договоренностей и ответственность за принятые
обязательства и др.
В развитие общих принципов социального партнерства приняты
указы Президента Республики Беларусь от 15 июля 1995 г. № 278 «О
развитии социального партнерства в Республике Беларусь», от 16
декабря 1997 г. № 639 «О мерах по совершенствованию взаимодействия
органов государственного управления и профессиональных союзов» и др.
Таким образом, законодательство относит объединения
нанимателей (добровольные объединения юридических и физических лиц,
которым законодательством предоставлено право заключения и
прекращения трудового договора с работником, имеющих целью
представительство и защиту своих прав и законных интересов, как они
определены в ст. 1 ТК) к полноправным субъектам социального
партнерства (наравне с органами государственного управления и
профессиональными союзами).
В соответствии со ст. 356 ТК объединения нанимателей наделены
правом участия в коллективных переговорах и инициирования
коллективных переговоров по заключению и изменению соглашения
(нормативных актов, содержащих обязательства сторон по регулированию
отношений в социально-трудовой сфере на уровне определенной
профессии, отрасли, территории).
Следует отметить, что указанные соглашения являются основой
договорного регулирования отношений в социально-трудовой сфере. На
основании соглашений заключаются коллективные договоры, которые в
свою очередь регулируют трудовые и социально-экономические отношения
между конкретными нанимателями и работниками.
Из всего изложенного следует, что объединениям нанимателей
отведена одна из ключевых ролей в регулировании социально-
экономических отношений, складывающихся в различных отраслях
экономики.
Вместе с тем для возможности приобретения и осуществления
объединением нанимателей соответствующих прав требуется регистрация
его в качестве юридического лица.
До настоящего времени Гражданский кодекс Республики Беларусь
(далее - ГК) предусматривает только две организационно-правовые
формы юридических лиц (некоммерческих организаций), которые могут
объединять граждан или юридических лиц с целью защиты их
имущественных и иных интересов. Это - общественные организации (ст.
117 ГК) и объединения юридических лиц (ст. 121 ГК). При этом членами
общественных организаций могут быть только граждане, а членами
объединений юридических лиц - исключительно юридические лица.
Законом Республики Беларусь от 18 августа 2004 года «О
внесении дополнений и изменений в Гражданский кодекс Республики
Беларусь по вопросам регистрации недвижимого имущества, состава
участников ассоциаций и союзов, комплексной предпринимательской
лицензии (франчайзинга), правового режима имущества крестьянского
(фермерского) хозяйства» редакция ст. 121 ГК подверглась изменению
(изменения вступят в силу с 27 февраля 2005 г.). Указанные изменения
предусматривают возможность создания объединений юридических лиц и
(или) индивидуальных предпринимателей в форме ассоциаций или союзов.
Вместе с тем даже вносимые в ст. 121 ГК изменения не могут
решить всех проблем, возникающих при создании объединений
нанимателей. Так, исходя из определения объединения нанимателей
членами такого объединения могут быть не только юридические лица и
(или) индивидуальные предприниматели, но и физические лица,
обладающие правом заключения трудового договора с работником (в
соответствии со ст. 308 ТК таким правом обладают физические лица при
найме домашних работников). В результате ГК не допускает создания
объединения нанимателей в организационно-правовой форме юридического
лица (некоммерческой организации), которое бы могло одновременно
объединять и юридических, и физических лиц. Тем самым невозможно
реализовать право нанимателей на создание объединений.
В дополнение отметим, что из трех субъектов социального
партнерства (органы государственного управления, наниматели,
профессиональные союзы) лишь объединения нанимателей не имеют
законодательного акта, который бы определял их правовое положение. В
частности, статус и система органов государственного управления
установлена Законом Республики Беларусь от 7 июля 1998 года «О
Совете Министров Республики Беларусь», иными законодательными
актами. Правовое положение профсоюзов определяется в Законе
Республики Беларусь от 22 апреля 1992 года «О профессиональных
союзах».
Кроме проблем, возникающих на практике с созданием объединений
нанимателей, существует значительное количество вопросов, связанных
с компетенцией, правами и обязанностями действующих организаций
нанимателей и их членов.
К примеру, ни один нормативный правовой акт не уполномочивает
существующие организации нанимателей на ведение коллективных
переговоров и тем более на заключение каких-либо соглашений (включая
Генеральное соглашение). Кроме того, отсутствуют правовые механизмы
ответственности за невыполнение нанимателями и их объединениями
взятых на себя обязательств, в результате чего подрывается вся
система социального партнерства.
Для устранения всех пробелов в законодательстве по вопросам
правового положения объединений нанимателей было принято решение о
необходимости разработки проекта Закона Республики Беларусь «Об
объединениях нанимателей».
На основных моментах проекта остановимся подробнее.
Статьей 1 проекта определен предмет правового регулирования
будущего Закона. В качестве последнего выступают вопросы создания и
прекращения деятельности объединений нанимателей, их правовое
положение и принципы деятельности, а также права, обязанности и
ответственность членов объединений нанимателей.
В ст. 2 проекта закреплена норма, содержащаяся в
вышеупомянутой Конвенции № 87 и устанавливающая право нанимателей на
добровольной основе и без предварительного разрешения создавать
объединения нанимателей, а также свободно вступать в такие
объединения на условиях, установленных законодательством и
определенных их уставами.
Примечательно, что определение понятия «объединение
нанимателей», данное в ст. 3 проекта, незначительно, но все же
отличается от определения, данного в ст. 1 ТК. В частности, проектом
предусмотрено, что объединение нанимателей это - некоммерческая
организация, основанная на членстве нанимателей (юридических и (или)
физических лиц). Основными целями объединений нанимателей являются
представительство и защита прав и законных интересов нанимателей в
сфере социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений.
Важное значение имеет ст. 4 проекта, закрепляющая конкретные
виды объединений нанимателей. Согласно указанной статье
предусмотрено создание объединений нанимателей по отраслевому
(межотраслевому), территориальному и территориально-отраслевому
признакам. Для каждого вида объединений нанимателей установлены свои
критерии.
1. Республиканское объединение нанимателей объединяет
республиканские отраслевые (межотраслевые) объединения нанимателей и
осуществляет свою деятельность в большинстве областей Республики
Беларусь и г. Минске.
2. Республиканское отраслевое (межотраслевое) объединение
нанимателей объединяет нанимателей, у которых работают не менее 20 %
от общего числа работающих в одной или нескольких отраслях
деятельности.
3. Территориальное объединение нанимателей (областное,
межобластное, районное, городское) объединяет нанимателей,
осуществляющих свою деятельность на определенной территории.
4. Территориальное отраслевое (межотраслевое) объединение
нанимателей объединяет нанимателей одной или нескольких отраслей
деятельности на определенной территории.
Разделение объединений нанимателей на указанные виды
обусловлено различными «уровнями» социального партнерства, на
которых объединения намерены взаимодействовать с органами
государственного управления и профсоюзами.
Проект предусматривает принцип независимости объединений в
своей деятельности и не допускает вмешательства со стороны
государственных органов и профсоюзов.
Объединение нанимателей создается на основании решения его
учредителей, которыми могут быть не менее двух нанимателей и (или)
не менее двух объединений нанимателей. Учредительное собрание
утверждает устав объединения нанимателей, являющийся единственным
учредительным документом, избирает его органы управления.
Статьями 7-8 проекта подробно регламентированы вопросы
содержания устава объединения нанимателей и вопросы государственной
регистрации последних. Предусмотрено, что государственная
регистрация республиканских объединений нанимателей осуществляется
Министерством юстиции Республики Беларусь, а территориальных
(территориальных отраслевых) объединений нанимателей - управлениями
юстиции соответствующих областных исполнительных комитетов, Минского
городского исполнительного комитета. Из последней нормы
усматривается, что по вопросам регистрации объединений нанимателей
разработчики проекта пошли по пути, аналогичному регистрации
общественных объединений, а не объединений юридических лиц.
Отдельная глава проекта посвящена правам и обязанностям
объединений нанимателей и его членов (ст. 13-18 проекта). В качестве
основных прав объединений нанимателей выделим следующие:
защищать законные права и интересы своих членов, а также
нанимателей, делегировавших полномочия объединению нанимателей, в
отношениях с профессиональными союзами (их объединениями), органами
государственного управления по вопросам регулирования социально-
трудовых и связанных с ними экономических отношений;
выступать с инициативой о проведении коллективных переговоров
и вести их в целях заключения (изменения, дополнения) соглашений;
на соответствующем уровне социального партнерства участвовать
в формировании и деятельности трехсторонних консультативных органов
по регулированию социально-трудовых и связанных с ними экономических
вопросов.
Кроме рассмотренных выше прав, объединение нанимателей несет
определенные обязанности. В частности, объединение нанимателей
обязано:
вести в порядке, установленном законодательством, коллективные
переговоры с профессиональными союзами и их объединениями;
выполнять заключенные соглашения в части, касающейся
обязанностей объединения нанимателей;
осуществлять контроль за выполнением заключенных объединением
нанимателей соглашений;
отчитываться перед своими членами о деятельности объединения
нанимателей в порядке, предусмотренном уставом;
оказывать своим членам методическую помощь по вопросам
применения законодательства, регулирующего трудовые и связанные с
ними отношения и социальное партнерство, разработки локальных
нормативных актов, заключения коллективных договоров, разрешения
индивидуальных и коллективных трудовых споров.
Следует особо отметить, что объединение нанимателей несет
ответственность за невыполнение заключенных им соглашений в части,
касающейся обязательств объединения нанимателей, в порядке,
предусмотренном законодательством и указанными соглашениями. При
этом объединение нанимателей не несет ответственности по
обязательствам своих членов, в том числе по их обязательствам,
предусмотренным соглашениями, заключенными этим объединением
нанимателей.
Все члены объединения нанимателей имеют равные права
(следовательно, при принятии решений - один голос), в том числе
имеют право:
участвовать в формировании органов управления объединения
нанимателей в порядке, определяемом его уставом;
вносить на рассмотрение органов управления объединения
нанимателей предложения, касающиеся вопросов деятельности
объединения нанимателей, участвовать в их рассмотрении, а также в
принятии соответствующих решений в порядке, определяемом уставом
объединения нанимателей;
вносить предложения по структуре и содержанию заключаемых
объединением нанимателей соглашений, по инициативе органа управления
объединения нанимателей участвовать в коллективных переговорах;
свободно выходить из объединения нанимателей.
Имущественных прав, по общему правилу, в отношении объединения
нанимателей его члены не имеют.
Члены объединения нанимателей имеют всего две обязанности -
выполнять требования устава объединения нанимателей и обязательства,
предусмотренные соглашениями, заключенными объединением нанимателей.
При этом невыполнение членом объединения нанимателей
обязательств, предусмотренных соглашением, заключенным объединением
нанимателей, влечет за собой ответственность в порядке,
установленном законодательством, указанными соглашениями, уставом
объединения нанимателей.
Проектом особо оговорено, что наниматель, вступивший в
объединение нанимателей в период действия соглашения, несет
ответственность с момента вступления за невыполнение предусмотренных
им обязательств. Выход нанимателя из объединения нанимателей не
освобождает его от ответственности за невыполнение обязательств по
соглашению, заключенному (дополненному, измененному) до прекращения
членства нанимателя в этом объединении нанимателей.
В заключительных положениях проекта установлено, что в течение
двух лет со дня вступления в силу данного нормативного акта
некоммерческие организации, имеющие целью своей деятельности
представительство и защиту прав и законных интересов нанимателей и
являющиеся в соответствии с их учредительными документами субъектами
социального партнерства на территории Республики Беларусь, обязаны
привести свои учредительные документы в соответствие с его
предписаниями. В противном случае указанные организации не будут
признаваться объединениями нанимателей и не могут быть субъектами
социального партнерства.
Отметим, что в настоящее время в Республике Беларусь действует
целый ряд некоммерческих организаций, которые созданы в целях
представительства интересов нанимателей в коллективных трудовых
отношениях. Такие некоммерческие организации, как правило, созданы в
форме объединения юридических лиц либо общественной организации
(объединения). Несомненно, что для перерегистрации отдельных из них
потребуется определенное время. В целях недопущения ситуации, при
которой действующие объединения оказались бы за рамками правового
поля, разработчики проекта предусмотрели 2-летний срок, в течение
которого действующие организации нанимателей, проходя
перерегистрацию, были бы вправе представлять интересы своих членов.
В заключение необходимо отметить, что принятие рассмотренного
проекта фактически завершит формирование правовой базы социального
партнерства в Республике Беларусь и позволит направить усилия на
давно назревшую необходимость корректировки норм данного правового
института в целом.
_______________________________
* См., например: Национальная экономическая газета. 2003. 4
февр., 2003. 18 марта, 2003. 29 авг., 2003. 7 окт.; Белорусский
рынок. 2000. 31 янв., 2003. 31 марта.
25.10.2004 г.
Право Беларуси, 2004 г., № 39, с.57
