СПЕЦИФИКА И ЭФФЕКТИВНОСТЬ АНТИМОНОПОЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
В.С. КАМЕНКОВ,
Председатель Высшего
Хозяйственного Суда
Республики Беларусь,
доктор юридических
наук
Н.А. БУХАРОВА,
соискатель кафедры
гражданского права
Белорусского госу-
дарственного эконо-
мического университета
Антимонопольное законодательство в Республике Беларусь
представлено значительным количеством нормативных правовых актов. Но
опыт применения законодательства свидетельствует о том, что в целях
эффективного регулирования соответствующих правоотношений необходимо
его дальнейшее совершенствование.
Антимонопольное законодательство можно определить как систему
нормативных правовых актов, содержащую правила регулирования
воспроизводства и содействия добросовестной конкуренции,
предотвращения, ограничения и пресечения монополистической
деятельности и недобросовестной конкуренции.
Антимонопольное законодательство в Республике Беларусь состоит
из:
- Конституции Республики Беларусь (ст. 13);
- норм Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее - ГК);
- Закона Республики Беларусь от 10 декабря 1992 года «О
противодействии монополистической деятельности и развитии
конкуренции» (в редакции законов Республики Беларусь от 10 января
2000 года № 364-З и от 2 декабря 2002 года № 154-З) (далее - Закон о
противодействии монополистической деятельности);
- Закона Республики Беларусь от 16 декабря 2002 года «О
естественных монополиях» (далее - Закон о естественных монополиях) и
других актов законодательства, а также международных договоров,
участницей которых является Республика Беларусь.
Акты антимонопольного законодательства Республики Беларусь
действуют в соответствии с вертикальной иерархией норм о конкуренции
и ограничении монополистической деятельности. Первое место в этой
иерархии занимает Конституция Республики Беларусь, имеющая высшую
юридическую силу и прямое действие на всей территории Беларуси.
Конституция Республики Беларусь ориентирует законодателя, что
законом может быть запрещена социально опасная деятельность, в том
числе экономическая деятельность, которая направлена на
монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Но этот общий
конституционный принцип здесь не конкретизирован.
Другое законодательство Республики Беларусь содержит запрет
конкретной экономической деятельности, которая направлена на
монополизацию и недобросовестную конкуренцию. В частности, указанный
запрет материализован в части второй п. 1 ст. 9 ГК, которая не
допускает использование гражданских прав в целях ограничения
конкуренции, а также злоупотребления своим доминирующим положением
на рынке.
Однако диапазон действия запрета, закрепленного в ст. 9 ГК,
ограничен. Во-первых, он распространяется только на участников
гражданского оборота (граждан и юридические лица) и применяется к
отношениям с участием иностранных лиц (иностранных граждан, лиц без
гражданства, беженцев и иностранных юридических лиц), если иное не
предусмотрено ГК и международным договором. Во-вторых, запрет
распространяется на товарные рынки, где конкуренция по объективным
причинам отсутствует: это рынки естественных, государственных и
временных монополий. В-третьих, по субъектному составу запрет
распространяется на тех лиц, которые обладают доминирующим
положением на рынке. Названный в ГК запрет не применяется к
отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой.
Но и в этой сфере иное может быть предусмотрено законодательством.
Так, в ст. 3 Закона о противодействии монополистической
деятельности предусмотрено, что он действует на всей территории
Республики Беларусь и распространяется на отношения, в которых
участвуют хозяйствующие субъекты, государственные органы, их
должностные лица в процессе деятельности на товарных рынках. Он
применяется к тем правоотношениям, в которых участвуют хозяйствующие
субъекты, государственные органы, их должностные лица, которые имеют
или могут иметь своими последствиями ограничение конкуренции на
товарных рынках, в том числе в результате совершения сделок с
акциями (долями), приобретения имущественных паевых взносов в
имущество кооперативов (паев), долей уставных фондов хозяйствующих
субъектов.
Действие Закона о противодействии монополистической
деятельности не распространяется на отношения, вытекающие из охраны
изобретений, промышленных образцов, топологий интегральных
микросхем, нераскрытой информации, товарных знаков и авторских прав,
за исключением случаев, когда права, связанные с этими отношениями,
используются их обладателями в целях ограничения конкуренции, а
также на отношения, связанные с товарами, изъятыми из гражданского
оборота в Республике Беларусь.
Отношения, связанные с монополистической деятельностью и
недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых
услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках
отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках,
регулируются иными актами законодательства.
Правила Закона о противодействии монополистической
деятельности применяются к отношениям, связанным с монополистической
деятельностью на товарных рынках, где товары имеют ограниченную
гражданскую оборотоспособность лишь постольку, поскольку иное не
установлено законодательными актами, содержащими правовые нормы об
обращении этих видов товаров, а также, если иное не определено
соответствующими нормами международного права.
Положения Закона о противодействии монополистической
деятельности применяются также в тех случаях, когда субъекты права,
указанные в п. 1 ст. 3 данного Закона (хозяйствующие субъекты,
государственные органы, их должностные лица в процессе деятельности
на товарных рынках), совершают действия (бездействие) за пределами
территории Республики Беларусь, которые приводят или могут привести
к ограничению конкуренции либо влекут за собой другие
неблагоприятные последствия на товарных рынках. Иные правила могут
быть установлены нормами международного права.
Актами законодательства в соответствии с нормами
международного права могут устанавливаться изъятия по отнесению
иностранных государств, международных организаций, физических и
юридических лиц, лиц без гражданства и других субъектов права к
числу потребителей.
Деятельность хозяйствующих субъектов Республики Беларусь,
занимающих доминирующее положение на товарных рынках других
государств (групп государств, международных организаций), а также
хозяйствующих субъектов других государств, осуществляющих
монополистическую деятельность на товарных рынках или в отношении
потребителей, хозяйствующих субъектов Республики Беларусь,
регулируется на основании норм национального права, а также норм
международного права.
Доминирующее положение хозяйствующих субъектов Республики
Беларусь на товарных рынках других государств (групп государств,
международных организаций) и хозяйствующих субъектов других
государств на товарных рынках Республики Беларусь определяется в
соответствии с нормами международных договоров, действующих для
Республики Беларусь, и иными нормами международного права.
Положения ст. 9 ГК являются, по сути, бланкетными (легальные
определения понятий «конкуренция», «доминирующее положение» и других
приводятся в ст. 1 Закона о противодействии монополистической
деятельности). Их применение зависит от дефиниций и правил
антимонопольного законодательства.
Например, понятие «доминирующее положение» раскрывается как
«исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких
хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителей,
либо взаимозаменяемых товаров, дающее ему (им) возможность оказывать
решающее влияние на общие условия обращения товара на
соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на товарный
рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается
положение хозяйствующего субъекта:
1) доля которого на рынке определенного товара превышает
предельную величину, установленную уполномоченным республиканским
органом государственного управления, за исключением случаев
осуществления государственной или естественной монополии;
2) доля которого на рынке определенного товара не превышает
установленную предельную величину, если уполномоченным
республиканским органом государственного управления, исходя из
стабильности доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке
относительно размера принадлежащих конкурирующим хозяйствующим
субъектам (далее - конкуренты) долей на товарном рынке, возможности
доступа на этот рынок новых конкурентов или иных критериев,
характеризующих товарный рынок, будет установлено, что положение
хозяйствующего субъекта является доминирующим». А понятие
«конкуренция» - как состязательность хозяйствующих субъектов, при
которой их самостоятельные действия эффективно ограничивают
возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие
условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Недобросовестная конкуренция - любые направленные на приобретение
преимуществ в предпринимательской деятельности действия
хозяйствующих субъектов, которые противоречат Закону о
противодействии монополистической деятельности, требованиям
добросовестности и разумности и могут причинить или причинили убытки
другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанести ущерб их
деловой репутации.
Поэтому расширить или сузить сферу действия п. 1 ст. 9 ГК
можно путем внесения изменений и дополнений в вышеуказанные законы.
Реализация запрета, предусмотренного ст. 9 ГК, осуществляется в
судебном порядке. В случае несоблюдения этого запрета общий или
хозяйственный суд вправе отказать лицу в защите принадлежащего ему
права.
Следующими в иерархии нашего национального антимонопольного
законодательства стоят названные выше законы (Закон о
противодействии монополистической деятельности и Закон о
естественных монополиях).
Ключевое место среди них занимает Закон о противодействии
монополистической деятельности, который является первым белорусским
антимонопольным законодательным актом (первая его редакция была
принята в декабре 1992 г.). В нем содержится понятийный аппарат
антимонопольного законодательства, положения о функциях и
компетенции антимонопольных органов, характеризуются основные виды
монополистической деятельности и признаки составов нарушений
антимонопольного законодательства, приводится система
предупреждения, ограничения и пресечения монополистической
деятельности и недобросовестной конкуренции, а также положения о
принятии, обжаловании и исполнении решений и предписаний
антимонопольных органов.
Закон о противодействии монополистической деятельности по
своим целям и методу правового регулирования содержит элементы как
европейской модели антимонопольного законодательства
(основополагающий принцип контроля за злоупотреблениями рыночной
властью), так и американской системы антитрестового законодательства
(принцип запрета монополий). Так, в ст. 9 данного Закона
установлено, что в случае, когда положение на товарном рынке
хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов
признается доминирующим, устанавливается специальный государственный
контроль за объемом производства и качеством товаров, уровнем цен и
иными показателями деятельности данного хозяйствующего субъекта
(субъектов) с целью установления факта злоупотребления таким
положением.
Правовой и экономической базой Закона о противодействии
монополистической деятельности является структурно-регулятивный
принцип. Это означает, что с помощью данного Закона государство
предполагает комплексно решать возникающие в этой сфере проблемы: не
только противодействовать происходящим противоправным
монополистическим проявлениям, но и предотвращать возникновение
хозяйствующих субъектов или организационных связей между ними,
монополизирующих экономику и негативно влияющих на структуру рынка.
Нужно обратить внимание на неопределенность значения и места
Закона о противодействии монополистической деятельности по отношению
к другим актам, составляющим антимонопольное законодательство
Республики Беларусь. Речь идет о содержании ст. 2 данного Закона:
«Антимонопольное законодательство в Республике Беларусь состоит из
настоящего Закона и других актов законодательства, а также
международных договоров, участницей которых является Республика
Беларусь». Учитывая специфику правоотношений, связанных с
монополизацией и недобросовестной конкуренцией, на наш взгляд,
следовало в Законе о противодействии монополистической деятельности
сформулировать правило, в соответствии с которым другие акты
законодательства антимонопольного регулирования должны
соответствовать Закону о противодействии монополистической
деятельности. Это позволило бы выстроить вертикальную и
горизонтальную иерархию актов антимонопольного законодательства,
эффективно регулирующую все правоотношения в этой сфере без
дублирования и противоречий.
Существенной особенностью Закона о противодействии
монополистической деятельности является его экстерриториальный
характер. Это выражается в том, что нормы данного Закона применяются
и в тех случаях, когда действия и соглашения, указанные в ст. 3
Закона о противодействии монополистической деятельности, совершаются
или заключаются за пределами территории Республики Беларусь. Для
того чтобы применить правила Закона о противодействии
монополистической деятельности к таким соглашениям (действиям), в
соответствии с теорией последствий необходимо доказать, что они
приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут
другие отрицательные последствия на рынках Республики Беларусь.
Что касается действия Закона о противодействии
монополистической деятельности по кругу лиц, то его нормы
распространяются на соответствующие отношения, влияющие на
конкуренцию и складывающиеся с участием белорусских и иностранных
юридических лиц, государственных органов и должностных лиц, которые
имеют или могут иметь своими последствиями ограничение конкуренции
на товарных рынках.
Этот перечень охватывает, прежде всего, коммерческие и
некоммерческие организации, а также индивидуальных предпринимателей.
Другую группу субъектов отношений, регулируемых Законом о
противодействии монополистической деятельности, составляют
государственные органы в широком смысле слова. Если понимать
буквально, то под государственными органами надо понимать органы
власти (законодательной, исполнительной, судебной) и управления, а
также органы местного самоуправления.
Следует отметить спорность такой конструкции, так как она
противоречит конституционному принципу разделения властей. В связи с
этим вызывает сомнение право антимонопольных органов, действующих на
основании Закона о противодействии монополистической деятельности и
являющихся органами исполнительной власти, контролировать
самостоятельные органы законодательной и судебной власти.
Представляется, что при нарушении антимонопольного законодательства
представительными (законодательными) органами антимонопольный орган
должен иметь право обращаться с заявлением в хозяйственный суд о
признании недействительными актов указанных органов.
Не совсем понятен и механизм признания недействительными
соглашений и других актов государственных органов и хозяйствующих
субъектов, предусмотренных в ст. 15 названного Закона и других его
нормах. Представляется, что здесь также должно быть обращение в
хозяйственный суд.
Много внимания уделено в Законе о противодействии
монополистической деятельности разнообразным формам недобросовестной
конкуренции (ст. 14-2). Например, запрещаются и признаются в
установленном порядке неправомерными:
1) все действия, способные вызвать смешение в отношении
хозяйствующих субъектов, товаров или предпринимательской
деятельности конкурентов (незаконное использование хозяйствующим
субъектом не принадлежащего ему фирменного наименования, товарного
знака (знака обслуживания) и т.д.);
2) утверждения при осуществлении предпринимательской
деятельности, способные дискредитировать хозяйствующий субъект,
товары или предпринимательскую деятельность конкурента
(распространение хозяйствующим субъектом непосредственно или через
других лиц в средствах массовой информации, рекламных и иных
изданиях, через любые электронные средства массовой информации и
иными способами ложных, недостоверных, искаженных сведений о
предпринимательской деятельности, финансовом состоянии, научно-
технических и производственных возможностях, товарах конкурента и
т.д.);
3) указания или утверждения при осуществлении
предпринимательской деятельности, которые могут ввести в заблуждение
относительно характера, свойств, способа и места изготовления,
пригодности к применению или количества товаров конкурента, в том
числе осуществляемые посредством некорректного сравнения
производимого хозяйствующим субъектом товара с товаром конкурента
путем распространения хозяйствующим субъектом в любой форме и любыми
способами сведений, содержащих ложные или неточные сопоставительные
характеристики собственного товара и товара конкурента, способные
повлиять на свободу выбора потребителя при приобретении товаров или
заключении сделки;
4) действия, противоречащие требованиям Закона о
противодействии монополистической деятельности и иных актов
законодательства о конкуренции, при осуществлении
предпринимательской деятельности (призывы, обращения к другим
хозяйствующим субъектам в целях бойкотирования или препятствования
предпринимательской деятельности конкурента, действующего на данном
рынке или стремящегося в него вступить и т.п.).
При применении Закона о противодействии монополистической
деятельности также следует принимать во внимание, что товарные
рынки, функционирующие в условиях естественной монополии, также
регулируются специальным законодательством, и, прежде всего, -
Законом о естественных монополиях. Поэтому для целей эффективного
применения антимонопольного законодательства необходимо определить
соотношение Закона о противодействии монополистической деятельности
и Закона о естественных монополиях.
В Законе о противодействии монополистической деятельности нет
установок на то, что он не распространяется на отношения с участием
субъектов естественных монополий. В то же время экономическая
природа естественных монополий такова, что ее субъекты заведомо
доминируют на соответствующем товарном рынке. В Законе о
естественных монополиях указано, что: естественная монополия -
система общественных отношений, санкционированная государством, при
которой удовлетворение спроса на товарном рынке эффективнее в
отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей
производства (в связи с существенным понижением издержек
производства на единицу товара по мере увеличения объемов его
производства), а соответствующие товары не могут быть заменены в
потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном
рынке в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на
другие товары (ст. 1).
Следовательно, запреты Закона о противодействии
монополистической деятельности и его санкции могут применяться и к
субъектам естественных монополий, если последние нарушают
антимонопольное законодательство Республики Беларусь. Параллельно с
этим деятельность субъектов естественной монополии подвергается
регулированию и в соответствии с Законом о естественных монополиях.
Можно отметить и определенную общность форм и методов правового
регулирования в этих законах.
Нужно помнить и о сфере действия Закона о естественных
монополиях. В ст. 2 этого Закона отмечено, что «регулирование
деятельности субъектов естественных монополий, предусмотренное
настоящим Законом, не может применяться в сферах деятельности, не
относящихся к естественным монополиям, если иное не установлено
законодательством». Тем более, что сферы деятельности субъектов
естественных монополий строго очерчены указанным Законом и
расширительному толкованию не подлежат. Это - транспортировка нефти
и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка
газа по магистральным и распределительным трубопроводам; передача и
распределение электрической и тепловой энергии; централизованное
водоснабжение и водоотведение; услуги электрической и почтовой связи
общего пользования; услуги, оказываемые коммуникациями
железнодорожного транспорта, обеспечивающими движение транспорта
общего пользования, управление движением поездов, железнодорожные
перевозки; услуги транспортных терминалов, аэропортов; обслуживание
и эксплуатация воздушных трасс сообщения, управление воздушным
движением (ст. 3).
Нельзя не заметить и такое достоинство Закона о естественных
монополиях, как установление судебного разрешения конфликтов между
антимонопольным государственным органом и субъектами естественных
монополий.
С одной стороны, он устанавливает возможность принудительного
исполнения решения антимонопольного государственного органа в
судебном порядке. «В случае неисполнения субъектом естественной
монополии решения органа регулирования деятельности субъектов
естественных монополий этот орган вправе предъявить в суд иск о
понуждении субъекта естественной монополии исполнить решение, если
иной порядок исполнения решений не установлен законодательством»
(часть вторая ст. 19), с другой - возможность обжалования в судебном
порядке решений этого органа. «Решения, иные действия (бездействие)
органа регулирования деятельности субъектов естественных монополий
могут быть обжалованы субъектами естественных монополий,
республиканскими органами государственного управления,
государственными организациями, подчиненными Правительству
Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными
органами, потребителями, общественными организациями (объединениями)
потребителей, иными юридическими и физическими лицами в судебном
порядке.
В случае обжалования решения органа регулирования деятельности
субъектов естественных монополий его исполнение приостанавливается
до вступления в силу решения суда» (ст. 20).
Среди других актов антимонопольного законодательства нужно
назвать следующие:
Положение о государственном реестре субъектов естественных
монополий, утвержденное постановлением Министерства экономики
Республики Беларусь от 29 апреля 2003 г. № 98;
Инструкцию по выявлению монопольных цен, утвержденную
постановлением Министерства предпринимательства и инвестиций
Республики Беларусь от 28 апреля 2000 г. № 10 (в редакции
постановления Министерства экономики Республики Беларусь от 4
декабря 2002 г. № 262);
Инструкцию по выявлению и пресечению антиконкурентных
соглашений (согласованных действий) о ценах, утвержденную
постановлением Министерства предпринимательства и инвестиций
Республики Беларусь от 28 апреля 2000 г. № 9 (в редакции
постановления Министерства экономики Республики Беларусь от 5 июня
2002 г. № 116);
Инструкцию по организации и проведению проверок по соблюдению
антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами,
доминирующими на товарных рынках, утвержденную постановлением
Министерства предпринимательства и инвестиций Республики Беларусь от
31 июля 2000 г. № 14 (в редакции постановления Министерства
экономики Республики Беларусь от 4 декабря 2002 г. № 261);
Правила проведения государственного антимонопольного контроля
за соблюдением требований ст. 12 Закона Республики Беларусь «О
противодействии монополистической деятельности и развитии
конкуренции», утвержденные постановлением Министерства
предпринимательства и инвестиций Республики Беларусь от 15 января
2001 г. № 1 (в редакции постановления Министерства экономики
Республики Беларусь от 4 декабря 2002 г. № 263);
Положение о порядке согласования условий преобразования
государственных, государственных унитарных, относящихся к
республиканской собственности, и арендных предприятий, занимающих
доминирующее положение на товарных рынках, в открытые акционерные
общества, утвержденное постановлением Министерства экономики
Республики Беларусь от 25 июля 2002 г. № 161;
Инструкцию по определению доминирующего положения
хозяйствующих субъектов на товарных рынках Республики Беларусь,
утвержденную постановлением Министерства экономики Республики
Беларусь от 17 октября 2002 г. № 229, и др.
Из международных договоров Республики Беларусь, регулирующих
антимонопольную политику, выделяются Соглашение стран СНГ о
согласовании антимонопольной политики от 12 марта 1993 г. и
межправительственный договор стран СНГ «О проведении согласованной
антимонопольной политики» от 23 декабря 1993 г. (эти договоры не
публиковались и нуждаются в дополнительном исследовании).
Не приведены в систему, не актуализированы отдельные акты
национального антимонопольного законодательства. Например, приказ
Министерства предпринимательства и инвестиций Республики Беларусь от
5 октября 1999 г. № 120 «Об утверждении Методических рекомендаций о
порядке проведения антимонопольными органами экспертизы проектов
создания холдингов, в том числе в процессе разгосударствления и
приватизации собственности» и некоторые другие.
Все это говорит о том, что антимонопольное законодательство в
Республике Беларусь систематизировано, во многом соответствует
международным стандартам и при дальнейшем его совершенствовании
позволит эффективно регулировать соответствующие правоотношения.
08.11.2004 г.
Право Беларуси, 2004 г., № 41, с.51
