Судебная практика и ее значение для прогнозирования последствий принятия нормативных актов
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И ЕЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
А.Г.ТЕСОВСКАЯ, начальник
управления законодательства
Верховного Суда Республики
Беларусь
Законодательные решения практически всех стран становятся
вполне работающими юридическими реальностями лишь после того, как
они «пропущены» через судебную деятельность и обогащены
прецедентами*.
Становление и развитие государственности в Республике Беларусь
неразрывно связано с совершенствованием законодательного процесса и
нормотворческой деятельности.
Последствия коллизий, пробелов в законодательстве общеизвестны
и зачастую наносят ущерб правам и законным интересам граждан и
государства в целом. Поэтому о важности создания непротиворечивого,
внутренне согласованного законодательства говорить не приходится.
Как известно, современный этап отличается высокой степенью
динамичности законодательства, его изменениями. Поэтому применение
права является непростой задачей для всех правоприменительных
органов, в том числе и судов общей юрисдикции.
Необходимо отметить, что предпосылками повышения эффективности
нормативных правовых актов в соответствии с Концепцией
совершенствования законодательства Республики Беларусь является, в
том числе, учет эффективности действующих нормативных правовых актов
на основе правоприменительной практики, а также определение
экономических, социальных, политических и иных последствий принятия
нормативных правовых актов.
При этом связь с практикой как один из принципов
нормотворчества выражает задачу законодателя постоянно отслеживать
общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже
действующих законодательных актов, своевременно устранять пробелы в
праве, воспринимать все лучшее, что предлагается
правоприменительными органами.
Судебная практика формируется в соответствии с положениями уже
принятых законодательных актов. Поэтому она является своеобразным
индикатором, который в полной мере проявляет как достоинства, так и
недостатки действующего законодательства.
В свою очередь судебная практика оказывает разнообразное
влияние на формирование и развитие права - от убеждения до
обязательности. Под влиянием судебной практики в теории права
понимается воздействие сложившейся правоприменительной деятельности
на процесс создания нормативных правовых актов нормотворческими
органами. В результате этого в системе нормативных правовых актов
происходят перемены, выражающиеся в их изменении, дополнении или
отмене**.
Востребованность влияния судебной практики в определенной
степени вызвана тем, что только синтез теории и практики дает
положительные результаты. Действительно, нормативный правовой акт
обладает абстрактностью формулировок. Законодатель создает его как
конструкцию, которая должна в будущем породить массовые общественные
отношения, т.е. нормы права претендуют на типичность в будущем. Это
предвидение законодателя может оправдать себя, но может и не
состояться. Оценку применяемости абстрактных норм к реальным
жизненным ситуациям дает именно практика, в том числе и судебная.
Как справедливо подчеркивает профессор С.С. Алексеев,
«законодательные решения практически всех стран становятся вполне
работающими юридическими реальностями лишь после того, как они
«пропущены» через судебную деятельность и обогащены
прецедентами»***.
Суды, являясь правоприменительными органами, в первую очередь
реально ощущают просчеты, противоречивость законодательства. Именно
практикой проверяется жизнеспособность тех или иных правовых
положений или, наоборот, их ошибочность, отсталость от новых
условий.
Так, отдельные результаты официального анализа
правоприменительной практики можно встретить в судебной системе,
поскольку традиционно полномочия судебных органов включают изучение
и обобщение судебной практики. Обобщение судебной практики как один
из методов анализа дает возможность определить эффективность
правовых норм, выявить потребности в совершенствовании отдельных
положений в урегулированности новых отношений. Такого рода
деятельность судебных органов в некоторой части содействует
законодательной власти в корректировке действующих и разработке
новых законодательных актов, но не является основной при принятии
решения о разработке правовой новации.
По мнению С.В. Бошно, судебная практика может изменить
понимание смысла правовой нормы. Суд в процессе своей деятельности
улучшает (как ему представляется) имеющиеся правовые
предписания.****
Как отметил Председатель Верховного Суда Республики Беларусь
В.О. Сукало в своем выступлении в рамках юбилейных мероприятий,
посвященных 80-летию образования Верховного Суда, «практика
применения норм права судом приобретает решающее значение, поскольку
этот орган занимает особое и самостоятельное место во всей
правоприменительной системе. Именно судебная практика является
своего рода связующим звеном между правотворчеством и
правоприменением, поскольку дальнейшая интерпретация правовой нормы
различными органами должна проходить в контексте судебной
практики».*****
Несмотря на то, что органы судебной власти в соответствии с
Конституцией Республики Беларусь не обладают правом законодательной
инициативы, это не значит, что они лишены возможности влиять на
нормотворчество.
Верховный Суд Республики Беларусь не только принимает
нормативные правовые акты (постановления Пленума Верховного Суда),
но и активно участвует в нормотворческой деятельности путем
согласования проектов нормативных правовых актов.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 23
июня 1998 г. № 327 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения
Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов» проекты
нормативных правовых актов до внесения в Администрацию Президента
Республики Беларусь подлежат обязательному согласованию с Верховным
Судом по вопросам, относящимся к его компетенции.
В связи с расширяющейся судебной юрисдикцией только в 2003 г.
в Верховный Суд на согласование поступило более 600 проектов
нормативных правовых актов. В процессе их рассмотрения используется
системный подход, который заключается в исследовании
соответствующего законодательства, максимально полном изучении
правоприменительной практики, анализе зарубежного опыта.
Верховным Судом проводится обобщение и анализ судебной
практики, в результате чего принимаются постановления Пленума
Верховного Суда по отдельным категориям дел. Только за последние
пять лет принято около 40 постановлений по вопросам применения
гражданского, гражданского процессуального, уголовного, уголовно-
процессуального и других отраслей права. Исходя из анализа обобщения
результатов судебной практики, вырабатываются предложения по
внесению изменений и дополнений в соответствующие нормативные
правовые акты.
Анализ судебной практики проводится как непосредственно
Верховным Судом, так и нижестоящими судами в соответствии с
разрабатываемыми планами. Если в ходе изучения деятельности судов по
осуществлению правосудия выявляются негативные тенденции, проводится
более углубленный анализ, одна из задач которого - выявить
первопричины данного явления и установить, является это следствием
ошибок, допущенных конкретными правоприменителями, или же к таким
результатам привело применение существующей законодательной базы.
В частности, этот метод был применен при анализе практики
применения Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее - УК) в
течение двух лет. При этом было установлено, что необоснованное
преобладание назначения наказания в виде лишения свободы в судебной
практике было во многом обусловлено недостатками самого УК: не
вполне обоснованного отнесения ряда преступлений к категории тяжких
и особо тяжких; неудачного определения категорий рецидива
преступлений и правил назначения наказаний при рецидиве;
необоснованным применением некоторых наказаний, альтернативных
лишению свободы, а также иных мер уголовной ответственности, не
связанных с реальным отбыванием наказания, в отношении целого ряда
категорий граждан.
На основании проведенного анализа Верховный Суд инициировал
перед Главой государства и по его поручению принял участие в
подготовке соответствующего законопроекта. При его разработке встал
вопрос о прогнозировании последствий внесения в уголовный закон тех
или иных изменений и дополнений. Такое прогнозирование проводилось
путем «наложения» позиций, предлагаемых к включению в законопроект,
на существующие формы статистической отчетности о количестве и
составе осужденных, а также применяемых судами мер уголовного
наказания. Затем просчитывался возможный эффект от внесения в
уголовный закон тех или иных корректив.
Следует отметить, что прогнозирование последствий принятия
Закона Республики Беларусь от 22 июля 2003 года «О внесении
дополнений и изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы
Республики Беларусь» дало свои положительные результаты.
Примером преждевременного и неспрогнозированного подхода может
служить Закон Республики Беларусь от 15 мая 2000 года, который
дополнил Кодекс Республики Беларусь об административных
правонарушениях (далее - КоАП), в том числе и ст. 184-3, установив
административную ответственность за умышленное незаконное
пересечение Государственной границы Республики Беларусь.
Названное дополнение было внесено в КоАП в связи с включением
в УК 1999 г. ст. 371 «Незаконное пересечение Государственной границы
Республики Беларусь», в которую перенесена норма, содержащаяся в ст.
80 УК 1960 г. Вместе с тем сам состав преступления претерпел
существенные изменения. Прежде всего это касалось части 1 ст. 371
УК, которая имеет административную преюдицию, что означало
устранение преступности умышленного незаконного пересечения
Государственной границы Республики Беларусь, совершенного впервые.
Таким образом, сложилась ситуация, когда Закон Республики
Беларусь от 15 мая 2000 года, вступивший в силу с 25 июня 2000 г.,
был разработан и принят под новый УК, который тогда еще не был
введен в действие, поскольку, как известно, вводился в действие
специальным законом с 1 января 2001 г.
В связи с этим возникла коллизия между ст. 184-3 КоАП,
предусматривающей административную ответственность за незаконное
пересечение Государственной границы Республики Беларусь, и ст. 80 УК
1960 г., устанавливающей уголовную ответственность за незаконное
пересечение Государственной границы Республики Беларусь.
В результате не только суды, но и другие правоохранительные
органы оказались в ситуации, когда нормы двух нормативных правовых
актов не соответствовали друг другу. В связи с этим потребовалось
соответствующее разъяснение порядка применения указанных статей.
В последнее время в республике значительно расширена сфера
деятельности профессионального суда. Поэтому особое значение
приобретает наличие эффективного механизма проверки законности и
обоснованности судебных постановлений вышестоящим судом. Анализ
судебной практики в этой области показал, что институт кассационного
производства даже в том виде, как он предусмотрен в УПК, уже не
отвечает современным требованиям качества и оперативности
осуществления правосудия судами второй инстанции. В итоге ежегодно
на новое рассмотрение в суды первой инстанции возвращается
количество дел, равнозначное по объему нагрузке одного районного
суда. При этом, к сожалению, не всегда удается избежать случаев
судебной волокиты.
С учетом изложенного Верховным Судом были высказаны
предложения о введении в уголовное и гражданское судопроизводство
института апелляционного обжалования судебных решений, что позволит
исправлять абсолютное большинство ошибок, допускаемых судами первой
инстанции, непосредственно во второй инстанции. В настоящее время
подготовлен и направлен на рассмотрение Главы государства
соответствующий законопроект, касающийся введения института
апелляции в уголовное судопроизводство.
Следует отметить, что при разработке этого проекта обсуждались
различные варианты и подходы к введению института апелляции.
Последствия введения апелляционного производства в уголовный процесс
прогнозировались с учетом современных экономических реалий,
исторически сложившихся особенностей построения судебной системы
Республики Беларусь, законодательного опыта ряда государств -
участников СНГ, а также существующей в настоящее время нагрузки на
суды кассационной инстанции, оснований обжалования и опротестования
судебных постановлений.
Анализ правовых и экономических аспектов данной проблемы
показал, что с введением апелляционного судопроизводства сохранение
института кассации в уголовном процессе будет являться
неоправданным. Всестороннее, полное и объективное исследование
обстоятельств дела, правильное применение уголовного закона и
назначение лицу, виновному в совершении преступления, справедливого
наказания должно быть обеспечено при рассмотрении дела в судах
первой и апелляционной инстанций.
Конечно, совершенствование законодательства в любой отрасли -
процесс практически непрерывный. В практике постоянно возникают
вопросы и проблемы, многие из которых действительно требуют принятия
своевременных и правильных решений на законодательном уровне.
Однако при этом должен в необходимой мере соблюдаться и
принцип стабильности нормативных правовых актов, закрепленный в
Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики
Беларусь». Постоянные изменения закона недопустимы, поскольку не
только усложняют деятельность правоприменительных органов, но и
отрицательно сказываются на общем состоянии законности в стране.
Этот принцип очень важен для освоения законодательства судьями и
другими практическими работниками.
Проблема стабильности законодательства, устойчивости и
надежности правового регулирования напрямую зависит, в первую
очередь, от качества законопроектов. Поэтому законы и должны быть
совершенными как по форме, так и по содержанию. Конечно, при этом не
исключается, что на стадии разработки упущен или неспрогнозирован
какой-то вопрос, ситуация, требующие вмешательства законодателя, но
если такое вмешательство носит системный, массовый характер - это
уже нонсенс. Пример с КоАП стал классическим.
Есть и более «свежие» примеры. В частности, Гражданский кодекс
Республики Беларусь (далее - ГК), как известно, был принят 7 декабря
1998 г., вступил в силу с 1 июля 1999 г. Процесс внесения изменений
начался спустя полтора года. Достаточно привести только даты
принятия соответствующих законов - 14.07.2000, 03.05.2001, в 2002 г.
законодатель вносил изменения шесть раз: 04.01.2002, 25.05.2002,
24.06.2002, 17.07.2002, 11.11.2002 и 16.12.2002; в 2003 г. и 2004 г.
- дважды: 04.01.2003, 26.06.2003; 08.01.2004 и 18.08.2004.
Прогнозирование возможных вариантов реализации нормы права, ее
применения на практике должно иметь место еще на стадии
нормотворческого процесса с тем, чтобы последующее правоприменение
было предсказуемым.
К серьезным правовым последствиям приводят ошибки даже на
самых последних этапах нормотворческого процесса. Например, при
доработке и издании официального текста ГК в части второй п. 1 ст.
948 были неправильно расставлены скобки, в результате чего законные
владельцы автомобилей не вошли в число владельцев источника
повышенной опасности, ответственных за причинение вреда. Благодаря
усилиям Верховного Суда Законом Республики Беларусь от 4 января 2002
года в названную статью были внесены соответствующие изменения.
Хотелось бы также обратить внимание на то, что в рамках
вопроса о прогнозировании последствий принятия нормативных правовых
актов представляется правильным использование «пакетного» принципа
при регламентации определенного круга общественных отношений,
направленного на принятие законодательных актов и конкретизирующих
их актов законодательства, максимально сближенных во времени.
Очевидно, что при соблюдении этого требования законодательные акты
практически с момента их принятия начинают действовать эффективно
(что в свою очередь отражается на результатах судебной практики их
применения).
Говоря в целом о проблеме прогнозирования последствий принятия
нормативных правовых актов, необходимо отметить отсутствие единой
методики проведения такой работы.
В результате в деятельности практически любой рабочей группы
по подготовке законопроекта можно наблюдать попытки того или иного
заинтересованного государственного органа решить в проекте свои
позиции, выгодные для данного органа. Как правило, авторы этих
позиций не обременяют себя прогнозом последствий реализации
собственных идей для всей правоприменительной системы. Подобные
законотворческие инициативы не приносят ничего, кроме вреда,
поскольку в дискуссиях по их поводу теряется драгоценное время,
столь необходимое для качественной подготовки законопроекта.
В этой связи представляется оправданным указание в Концепции
совершенствования законодательства Республики Беларусь в качестве
одного из прогнозируемых результатов реализации ее положений на
разработку методик определения финансово-экономических, социальных,
криминологических и иных последствий принятия нормативных правовых
актов. При этом следует иметь в виду, что в настоящее время
действует Инструкция по методике подготовки финансово-экономических
обоснований к проектам нормативных правовых актов, утвержденная
постановлением Министерства финансов Республики Беларусь и
Министерства экономики Республики Беларусь от 30 декабря 2003 г. №
190/260.
Кроме того, в настоящее время Национальный центр
законопроектной деятельности с участием иных государственных органов
разрабатывают Методические рекомендации по прогнозированию
последствий принятия (издания) нормативных правовых актов, которые,
несомненно, явятся своеобразным ориентиром в процессе разработки и
принятия нормативных правовых актов, будут способствовать их
качественной, продуманной и эффективной подготовке. А это, в свою
очередь, позволит более системно подходить к решению проблем
современного нормотворчества.
_______________________________
* Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт
комплексного исследования. М., 1999. С. 214.
** Бошно С.В. Влияние судебной практики на законотворчество //
Государство и право. 2004. № 8. С. 14.
*** Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт
комплексного исследования. М., 1999. С. 214.
**** Бошно С.В. Влияние судебной практики на законотворчество
// Государство и право. 2004. № 8. С. 18.
***** Деятельность Верховного Суда Республики Беларусь в
условиях развития и совершенствования национального
законодательства: Материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ.
80-летию Верховного Суда Республики Беларусь, Минск, 17 апреля 2003
г. / Редкол.: А.А. Иовенко и др; Под общ. ред. В.О. Сукало. Мн.,
2003. С. 10.
13.12.2004 г.
Право Беларуси, 2004 г., № 46, с.56
